IV SA 3072/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Flasińska Asesor WSA Wanda Zielińska-Baran Asesor WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant Dominik Niewirowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2004 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzew - skargę oddala - Decyzją z dnia [...].09.2001 r. ([...]) Wójt Gminy J. wymierzył J.O. karę pieniężną za usunięcie bez zezwolenia 61 drzew z pasa drogi gminnej stanowiącej działki o nr ewid.[...], [...] w S., w wysokości 16.570,50 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że według ustaleń Prokuratury Rejonowej w W. J. O. jest sprawcą wycięcia 60 szt. sosen i 1 szt brzozy bez stosownego zezwolenia. Wskutek wniesionego przez skarżącego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 27.07.2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. 01.100.1085) do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie zaś z tymi przepisami usunięcie drzew i krzewów z terenów nieruchomości może nastąpić za zezwoleniem organu gminy. Usunięcie ich natomiast bez pozwolenia podlega karze pieniężnej, wymierzanej na podstawie art. 110 ust. lb pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska osobie fizycznej, która dokonała usunięcia. Kwestia ewentualnych zagrożeń dla otoczenia spowodowanych występowaniem drzew i innych okoliczności uzasadniających wycinkę drzewa, co podnosił skarżący w odwołaniu, dokonywana jest w ramach postępowania o wydanie zezwolenia na wycięcie, nie zaś w postępowaniu o wymierzenie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez pozwolenia. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J.O. wniósł o uchylenie decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy zarzucając naruszenie przepisów: 1) art.110 ust.lb pkt 2 ustawy z dn. 31.01.1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska poprzez przyjęcie, że adresatem decyzji wydanej z powołaniem się na ten przepis może być każdy, kto faktycznie dopuścił się usunięcia drzew, a nie tylko ten kto władając nieruchomością, a w związku z tym mogąc wystąpić o zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów, zaniechał uzyskania tego pozwolenia i usunął drzewa i krzewy, 2) art. 7 kpa wobec wydania decyzji sprzecznej z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, a także wobec zaniechania w stosownym czasie przez Zarząd Gminy J., będący zarządcą drogi gminnej, działań wymaganych przez prawo, 3) art. 2 Konstytucji RP wobec przyjęcia, że osoba fizyczna będąca sprawcą czynu opisanego w art. 181 § 1 (§ 2 lub 3) kk może podlegać także odpowiedzialności przewidzianej w art. 110 ust. 1 b pkt 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, pomimo braku przepisu, z którego wprost by wynikało, że te dwa przepisy przewidujące sankcje publicznoprawne o charakterze finansowym w stosunku do osób fizycznych mogą być stosowane niezależnie od siebie. W ocenie skarżącego jeżeli czyn osoby fizycznej wyczerpywałby znamiona określone w ustawie karnej i znamiona określone w art. 110 ust. 1 b pkt. 2 cyt. ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska - to wobec braku przepisu szczególnego o rozdzielności odpowiedzialności na podstawie tego rodzaju przepisów - osoba fizyczna mogłaby być skazana tylko na podstawie jednego z tych przepisów, a nie obu, chyba żeby owe przepisy zawierałyby różnego rodzaju sankcje. 4) art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w zw. z art. 128 kpa, a także art. 1, art. 2 pkt 1, art. 4 ust. 1 i art. 9 cytowanej ustawy z dn. 27.07.2001 r. - Przepisy wprowadzające – wobec braku uchylenia decyzji Wójta i umorzenia postępowania pierwszej instancji w związku z utratą z dn. 1 października 2001 r. mocy obowiązującej przepisów prawa materialnego powołanych jako podstawa prawna decyzji organu I instancji i braku przepisów przejściowych, które pozwalałyby na orzekanie przez organ II instancji po 1 października 2001 r. w przedmiocie kar za naruszenie wymagań ochrony środowiska, do których doszło przed 1 października 2001 r. W ocenie skarżącego takim przepisem przejściowym nie może być art. 4 ust. 1 ustawy z dn. 27.01.2001 r. Przepisy wprowadzające, albowiem przepisy wykonawcze do ustawy o ochronie środowiska w części odpowiedzialności za usunięcie drzew bez zezwolenia stały się sprzeczne z ustawą, w tym przypadku z art. 471 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, który nakazuje ustalanie kar za usunięcie drzew przy uwzględnieniu obwodu pnia na wysokości 130 cm, a nie na wysokości ścięcia, jak mówiły dotychczasowe przepisy wykonawcze. Przepisem przejściowym, uzasadniającym wymierzenie kary za usunięcie drzew nie może być także art. 9 ustawy z dn. 27.07.200łr.-Przepisy wprowadzające, bowiem dotyczy on jedynie odpowiedzialności za naruszenie wymagań ochrony środowiska przed 1 stycznia 2002 r., ale tylko tych, które są zarazem naruszeniem ochrony środowiska w obecnie obowiązującej ustawie - Prawo ochrony środowiska. Jak natomiast wiadomo przepisy regulujące odpowiedzialność za naruszenie wymagań ochrony środowiska w zakresie usuwania drzew i krzewów, zostały przeniesione do ustawy o ochronie przyrody. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08. 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, o których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30.08.2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając zatem skargę wniesioną przez J.O., uznał, iż jest ona bezzasadna. Przede wszystkim ustalenia wymaga, jakie przepisy materialnoprawne winien zastosować przez organ wydający decyzję w I instancji. Bezspornym jest, że fakt wycięcia drzew z pasa drogi gminnej miał miejsce pod koniec 2000 r., a sprawcą tego czynu był J.O.. Okoliczności te ustaliła Prokuratura Rejonowa w W., zawierając w uzasadnieniu postanowienia o umorzeniu postępowania karnego z dn. [...].06.2001 r. ( sygn. akt [...]) zdanie, iż "J.O. stwierdził, że faktycznie wyciął wszystkie drzewa i krzewy które rosły w pasie drogowym" a także precyzując datę wyrębu na [...] października 2000 r. Zatem zdarzenie mogące spowodować naliczenie kar pieniężnych miało miejsce przed dniem 31 grudnia 2001 r. Data powyższa ma o tyle znaczenie, że art. 9 cytowanej ustawy z dn. 27.07.2001 r. - Przepisy wprowadzające, znajdował zastosowanie do kar pieniężnych, należnych za okres do dnia 31 grudnia 2001 r. Również postępowanie administracyjne w przedmiocie wycięcia drzew zostało wszczęte przed datą w dniu 4 września 2001 r., kiedy obowiązywała ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska ( Dz. U. z 1994 r. Nr 40, poz. 196 ze zm.). Ustawa ta z dniem 1 października 2001 r. utraciła moc, jednakże zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dn. 27.07.200lr. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) do spraw wszystkich przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, a zatem również ustawę z dn. 31.01.1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, o ile przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, na co zwrócił skarżący uwagę. Ponieważ postępowanie w sprawie usunięcia drzew zostało wszczęte przed 1 października 2001 r., w oparciu o art. 3 ust. 1 cyt. Ustawy z 27.07.200lr o wprowadzeniu ustawy możliwe było zastosowanie art. 110 ust. lb pkt 2 ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Jednakże, wbrew poglądowi zawartemu w uzasadnieniu decyzji SKO, przepisem intertemporalnym, dającym możliwość przywołania jako podstawy materialnoprawnej art. 110 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska w niniejszej sprawie, jest art. 9 cytowanej ustawy z dn. 27.07.2001 r. przepisy wprowadzające. Przepis ten należy uznać za normę szczególną wobec regulacji zawartej w art. 3 ust. 1, gdzie nie ma znaczenia data wszczęcia postępowania administracyjnego, lecz decydujący o zastosowaniu tego przepisu jest fakt wystąpienia do dnia 1 stycznia 2002 r. zdarzenia powodującego obowiązek uiszczenia przewidzianych przez ten przepis opłat i administracyjnych kar pieniężnych. Przepis powołanego art. 9 statuuje zasadę stosowania przepisów dotychczasowych bez względu na okoliczność czy są one łagodniejsze, względniejsze dla zobowiązanego, a także czy pozostają one w sprzeczności z nowymi regulacjami w tym przedmiocie. Również usytuowanie art. 9 w systematyce aktu prawnego odrębnie od generalnej zasady prowadzenia postępowań już wszczętych pod rządami starych przepisów podług tych przepisów (art. 3 ust. 1) oraz od zasady obowiązywania aktów wykonawczych (art. 4 ) wskazuje, iż znajduje on samodzielne zastosowanie jako przepis szczególny, oczywiście wyłącznie w zakresie w nim określonym. Nie ma zatem znaczenia, wobec faktu, iż wycięcie drzew miało miejsce przed 1 stycznia 2002 r., kwestia sprzeczności przepisów wykonawczych tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 22.12.1998 r. w sprawie kar pieniężnych za naruszenie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących tych kar ( Dz. U. 162, poz. 1138 ze zm.) z jakąkolwiek ustawą, czy to Prawo ochrony środowiska, czy ustawą o ochronie przyrody, na co wskazuje skarżący. W ocenie składu orzekającego art. 9 ustawy z dn. 27.07.2001 r. o wprowadzeniu ustawy nakazuje stosować przepisy dotychczasowe ( a zatem nie tylko ustawę, ale i cytowane rozporządzenie w sprawie kar pieniężnych) do zdarzeń mających miejsce przed dniem 1 stycznia 2002 r. niezależnie, czy przepisy te pozostają w sprzeczności z obecnie obowiązującą ustawą, regulującą tę kwestię tj. art. 471 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Tymi zaś przepisami jest art. 110 ust. 1 b pkt. 2 ustawy z dn. 31.01.1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz cyt. rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie kar pieniężnych, jak trafnie przyjął organ I instancji. Nie jest przy tym wiadome na jakiej podstawie skarżący twierdzi, że art. 9 ustawy z dn. 27.07.2001 r. o wprowadzeniu ustawy dotyczy tylko tych naruszeń, które są obecnie uregulowane w ustawie Prawo ochrony środowiska. W ocenie Sądu twierdzenia te nie znajdują oparcia w brzmieniu powyższej normy. Prawidłowo zatem wójt zastosował wyżej powołane przepisy, uprzednio ustalając, w powołaniu na postanowienie prokuratora, osobę sprawcy usunięcia drzew. Przy czym nie można uznać za zasadny pogląd zaprezentowany w skardze, iż odpowiedzialnym za usunięcie drzew bez zezwolenia może być wyłącznie ten podmiot, który uprzednio miał prawo i obowiązek uzyskania takiego zezwolenia. Art. 110 ust. lb nie statuuje w żadnym wypadku zasady odpowiedzialności za tego rodzaju naruszenie wymagań ochrony środowiska, jedynie osoby uprawnionej do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew. Przepis ten stwierdza jedynie, że za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia właściwe organy wymierzają karę pieniężną. Odpowiedzialności tej podlegają jednostki organizacyjne i osoby fizyczne, a wystarczającą przesłanką tej odpowiedzialności jest usunięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia. W żaden inny sposób poza wyżej wskazany ustawa nie definiuje podmiotu , który mógłby naruszyć wymagania ochrony środowiska, a w każdym razie nie ogranicza kręgu tych podmiotów do osób uprawnionych do uzyskania zezwolenia na wycinkę. Stąd też w ocenie Sądu interpretacja normy art. 110 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska zaproponowana przez skarżącego nie znajduje oparcia w jej brzmieniu. Nie można również podzielić poglądu, iż działanie skarżącego stanowiące przykład nieposłuszeństwa obywatelskiego spowodowanego bezczynnością organu władzy publicznej, znajduje usprawiedliwienie w zasadzie ugruntowanej w art. 7 kpa. Kierując się zaś tą zasadą, w ocenie skarżącego, organy administracyjne powinny nawet odstąpić od wymierzenia kary lub wręcz odmówić zastosowania przepisów regulujących wymierzanie kar pieniężnych w powołaniu się na ich niekonstytucyjność. Przede wszystkim należy stwierdzić, że organy mają obowiązek stosować obowiązujące przepisy, nie zaś dokonywać ich oceny. Stosując zaś przepis art. 110 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska nie mają możliwości jakichkolwiek odstępstw w postaci zastosowania złagodzenia tej kary lub wręcz odstąpienia od niej. W razie stwierdzenia, że drzewa lub krzewy zostały usunięte bez zezwolenia, organ ma obowiązek wymierzyć karę pieniężną. Odnośnie rozważań skargi w części postululowanych zmian w obowiązujących przepisach, należy stwierdzić, iż sąd administracyjny nie jest organem właściwym do przygotowywania projektów zmian w przepisach. Powołane do tych zadań są organy określone konstytucyjnie i sąd nie mieści się w katalogu tych podmiotów. Zakres kognicji sądu określa art. 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i inicjatywa ustawodawcza nie mieści się w tych uprawnieniach. Zarzuty skargi dotyczące zbiegu odpowiedzialności karnej przewidzianej w kodeksie karnym i odpowiedzialności przewidzianej w prawie administracyjnym również nie mogą się ostać. Niewątpliwie brak w rozważanej ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska wyraźnego przepisu, który regulowałby zbieg odpowiedzialności karnej z odpowiedzialnością administracyjną przewidzianą tym aktem normatywnym.. Nie można z tej okoliczności wywodzić, jak czyni to skarżący, swoistego zwolnienia sprawcy od odpowiedzialności przewidzianej przez dwie niezależne normy. Takie zwolnienie musiałoby wynikać wyraźnie z przepisów. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że nawet sama ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska przewiduje przepisy karne i równolegle kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska (dział VII). Analizując pewne zachowania sprzeczne z normą i nadając im sankcję o charakterze karnym, innym natomiast rangę kary administracyjnej, ustawodawca wyraźnie przewidział, iż odpowiedzialność ta będzie od siebie niezależna. Nie rozważając w tym miejscu, w istocie istotnej, kwestii stosunku przepisów przewidujących odpowiedzialność karną do norm stanowiących odpowiedzialność administracyjną w postaci kary pieniężnej należy stwierdzić, iż w wypadku skarżącego nie może być mowy o podwójnym ukaraniu, bowiem postępowanie karne zostało umorzone. Obszerne zatem dywagacje zawarte w zarzutach skargi mogą być potraktowane jako teoretyczne rozważania, nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.