IV SA 3097/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie WSA Wojciech Mazur /spr./ asesor WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Grażyna Dalba po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2004 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzje organu I instancji 2. zasądza od Samorządowego kolegium Odwoławczego w W. na rzecz T. S. 10 /dziesięć/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania 3. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku Burmistrz Miasta M. decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...] na podstawie art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach /Dz. U. Nr 62, poz. 628/, działając z urzędu, zobowiązał T. S., władającego nieruchomością położoną przy ul. [...], nr. ew. [...] w obrębie [...], do usunięcia odpadów znajdujących się na ww. terenie w następujący sposób: "zebrać odpady znajdujące się na terenie ww. działki i przekazać firmie posiadającej zezwolenie" na zbieranie i transport odpadów komunalnych oraz udokumentować usunięcie odpadów rachunkiem wystawionym przez wykonawcę prac, w terminie "na dzień 29 kwietnia 2002 r.". W uzasadnieniu powyższej decyzji podano, iż w toku postępowania wyjaśniającego, na podstawie dokonanych w dniu 6 kwietnia 2002 r. oględzin stwierdzono, że na terenie niezabudowanej działki nr. ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w M. znajdują się odpady komunalne porozrzucane rta terenie całej działki. Dany teren jest przeznaczony pod budownictwo, nie jest przewidziany na składowanie odpadów. Podstawę prawną do wydania decyzji stanowi przepis art. 34 ustawy O odpadaeh, z którego treści wynika, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze deeyzji nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejse nieprzeznaezónyeh do ich składowania lub magazynowania, wskazując Sposób wykonania tej decyzji. Zgodnie zaś z "art. 3 ust. 1 pkt 13 ww ustawy domniemywa się, że władający powierzchnią jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości". Odwołanie od powyższej deeyzji wniósł T. S. podnosząc, że nie jest właścicielem ani władającym działką nr [...], lecz jest "tylko jednym z kilku potencjalnych spadkobierców". Wyjaśnił też, że działka należała do jego matki, która nie żyje od 14 lat. Część działki została zabrana przez urząd miasta pod budowę drogi, wówczas nastąpiło jej częściowe rozgrodzenie. Pozostałe fragmenty ogrodzenia zniszczyli mieszkańcy sąsiednich nieruchomości, co umożliwiło im swobodne składowanie śmieci na działee nr [...]. W odwołaniu zarzuca się też niestaranne dokonanie oględzin, bowiem na ich podstawie można było stwierdzić, kto składuje odpady na ww. działee. Niewłaściwie przyjęto też, że okoliczność płacenia przez odwołującego się podatku od nieruchomości ma znaczenie w sprawie, bowiem podatek płacił jeszcze za życia matki i po jej śmierci "ażeby nie było zadłużenia". W piśmie przekazującym odwołanie wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., Burmistrz Miasta M. wyjaśnił, iż zaskarżoną decyzję wydano w odniesieniu do T. S. ze względu na to, że "jako osoba płaeąca podatki za zamarłego właściciela jest podmiotem władającym nieruchomością w ujęciu art. 336 kc". Ponadto "Przyjęcie argumentów skarżącego, że nie jest właścicielem ani władającym mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której, w przypadku nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości, nie byłoby możliwości egzekwowania czystości i porządku w gminie." Organ I instancji stwierdził więc, że "w tej sytuacji należy uznać, iż osoba płacąca podatek od nieruchomości uznaje siebie tym samym za mającego roszczenia w stosunku do nieruchomości, a więc faktycznie władającego." Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach uchyliło zaskarżoną decyzję w części określającej termin wykonania nałożonego obowiązku ."nakładając termin wykonania obowiązku - 14 dni od otrzymania niniejszej decyzji" a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną deeyzję. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż "treść odwołania wskazuje, że skarżący nie do końca zrozumiał" treść przepisów prawnych przytoczonych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Jednym z podstawowych celów ustawy o odpadach jest "zapewnienie ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi przed oddziaływaniem szkodliwych odpadów. Dla realizacji celów ustawy przyjęto szereg konstrukcji prawnych umożliwiających skuteczne stosowanie norm ustawy w praktyce. Jedną z takich norm jest zacytowany artykuł 3 ust. 1 pkt 13 ustawy, zgodnie z którym domniemywa się, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Przepis ten uchyla zasadę ogólną postępowania administracyjnego zawartą w art. 7 kpa, zgodnie z którym ciężar udowodnienia każdego faktu spoczywa na organie administracji. Domniemanie prawne z art. 13 ust. 3 pkt 13 ustawy z dnia 27.04.2001 r. o odpadach powoduje, że to osoba uznana za władającego nieruchomością ma obowiązek wykazania, że odpady na jego nieruchomości porzuciła inna osoba." Żadne ze stwierdzeń odwołania nie wskazuje, iż odpady porzuciła jakaś inna osoba, znajdują się tam jedynie niejasne domysły i sugestie skarżącego co do wadliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Niewątpliwym jest w sprawie, że skarżący nie zamieszkuje na przedmiotowej posesji, zaś organ gminy uznał go za władającego nieruchomością kierując się okolicznością, iż opłaca podatek od nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego znaczenie ma w sprawie postanowienie SN z dnia 28 kwietnia 1999 r. sygn. akt I CKU 105/98 /OSNC 1999/11/197/, w którym stwierdza się, iż "Dziedziczenie posiadania rze-czy polega na przejściu na spadkobierców - z mocy prawa, z ehwilą otwarcia spadku -wszystkich skutków prawnych, jakie wynikały z jej posiadania przez spadkodawcę, nie zależy natomiast ód tego, czy spadkobiercy objęli w faktyczne władztwo rzecz znajdującą się dotychczas w posiadaniu spadkodawcy, a więc, czy kontynuują jego posiadanie." Dla ustalenia, iż skarżący jest posiadaczem nieruchomości nie jest konieczne zatem stwierdzenie przejęcia przez niego faktycznego władztwa nad rzeczą. Z chwilą otwarcia spadku /śmierci poprzedniego posiadaeza działki/ na spadkobierców przechodzą nie tylko uprawnienia, ale i obowiązki wobec nieruchomości. Nie przekreśla tego fakt, że dotychczas nie przeprowadzono postępowania spadkowego. Obowiązki wobec nieruchomości przechodzą na następców prawnych z chwilą śmierci poprzedniego właściciela niezależnie od tego, czy przeprowadzono postępowanie spadkowe. Kolegium wyraziło też pogląd, że "okoliczność opłacania podatku od nieruchomości przez skarżącego jest jednym z przejawów wykonywania władztwa nad własną rzeczą. Trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, iż ktoś opłaca podatek za nieruchomość, co do której nie ma i nigdy nie nabędzie żadnych praw." Ze względu na to, że od wydania decyzji do czasu rozpoznania odwołania upłynął termin wykonania nałożonego obowiązku, organ odwoławczy orzekł o uchyleniu decyzji I instancji w tej części i ustalił nowy termin wykonania decyzji. W skardze na powyższą decyzję wobec wskazania w niej, że to "osoba uznana za władającego nieruchomością ma obowiązek wykazać, iż odpady porzuciła inna osoba", skarżący podniósł, że to sąsiedzi składują przedmiotowe odpady, na dowód czego dołąezył szereg zdjęć, z których wynika, że to sąsiadująca z przedmiotową działką posesja ma ogrodzenie z furtką "do swobodnego przechodzenia" i wyrzucania odpadów. Zdjęcia te w ocenie skarżącego "pokazują ewidentnie", kto składuje na działce nr ew. [...] odpady, a co "trudne było do ustalenia przez organ orzekający." W odpowiedzi na skargę wnosi się o jej oddalenie podkreślając, iż błędnie nazwano skargę "odwołaniem". Wyjaśnia się także, że dołączonymi do skargi dowodami Kolegium nie dysponowało, nie można zatem zarzucić, że wydało decyzję bez rozważenia całego materiału dowodowego. Ponadto, "Nawet gdyby załączone zdjęcia wskazywały na możliwość zanieczyszczania działki skarżącego przez sąsiadów, wniosek taki nie jest równoznaczny ze stwierdzeniem", iż to oni odpady rzeczywiście wyrzucili, "chyba że skarżący przedstawiłby zdjęcia pokazujące czynność wyrzucania odpadów." Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie skarżący podtrzymał skargę i wyjaśnił, iż jest jednym z czterech spadkobierców przedmiotowej nieruchomości. Podtrzymał również zarzut, iż odpady na działce nr ew. [...] składują sąsiedzi, którzy mają w swym ogrodzeniu furtkę wychodzącą na ww działkę, na dowód czego złożył do akt zdjęcia. Przedstawiciel Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując wyrażony w zaskarżonej decyzji pogląd, że decydujący w sprawie jest fakt płacenia przez skarżącego podatków, gdyż świadczy o tym, iż skarżący jest posiadaczem działki. Dla sprawy nie jest natomiast istotne, że w ogrodzeniu sąsiedniej działki jest furtka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Podstawę prawną nałożenia przedmiotowego obowiązku na stronę skarżącą stanowił przepis art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, zgodnie z którym organ gminy /wójt, burmistrz lub prezydent miasta/ nakazuje w drodze decyzji posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. O tym, kto jest w rozumieniu cytowanej ustawy posiadaczem odpadów, stanowi przepis art. 3 ust. 3 pkt 13 ww. ustawy. Przepis ten zawiera definicję "posiadacza odpadów". Jest nim każdy, kto faktycznie włada odpadami /wytwórca odpadów, inna osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna/; domniemywa się, że władający powierzchnią zmiemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Nie budzi wątpliwości okoliczność, że na działce o nr. ew. [...] położonej w M. są składowane odpady, zaś nieruchomość ta nie stanowi miejsca przeznaczonego do ich składowania. Sporne jest natomiast, czy to skarżącemu należy przypisać, że jest on posiadaczem odpadów w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach, z uwagi na domniemanie ustawowe przewidziane w art. 3 ust. 3 pkt 13, iż jest "władającym powierzchnią ziemi", na której są składowane te odpady, a więc władającym nieruchomością stanowiącą działkę nr [...]. Organy obu instancji rozpatrujące niniejszą sprawę zgodnie uznały, że skarżący jako syn zmarłej właścicielki nieruchomości W. S. oraz opłacający podatek od tej nieruchomości zarówno za życia matki jak też po jej śmierci, pomimo braku stwierdzenia nabycia praw do spadku, niejako sam wykazał, iż wykonuje władztwo nad rzeczą /przedmiotową nieruchomością/. Jednocześnie organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wyraził pogląd, że to "osoba uznana za władającego nieruchomością ma obowiązek wykazania, iż odpady" porzuciła inna osoba, co wynika z uchylenia przepisem art. 3 ust. 3 pkt 13 zasady ogólnej postępowania administracyjnego, zgodnie z którą ciężar udowodnienia każdego faktu spoczywa na organie admi n i stracji. Wobec tych stwierdzeń organu drugiej instancji można by wnosić, iż organ administracji orzekający w sprawie "uznając za władającego nieruchomością" określony podmiot nie ma obowiązku przeprowadzenia dowodu, iż osoba ta spełnia warunki do takiego "uznania". Pomimo podnoszenia przez skarżącego już w odwołaniu od decyzji organu I instancji, iż nie jest jedynym spadkobiercą właścicielki nieruchomości jak też wskazywania, że śmieci /odpady/ pochodzą od innych osób, oraz konsekwentnego podtrzymywania tego stanowiska w toku postępowania odwoławczego, w skardze do sądu administracyjnego i na rozprawie przed tym sądem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało argument, że fakt płacenia podatku od nieruchomości przez skarżącego jest wystarczającą okolicznością dla uznania go jako władającego nieruchomością. Odrzucało też całkowicie przedstawiane przez skarżącego dowody mogące wykazać, iż inny podmiot korzysta bez tytułu prawnego z działki nr [...] w celu składowania na niej odpadów, a więc tym samym włada n i eruchomośc i ą. W ocenie orzekającego w niniejszej spawie składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko nie może być uznane za prawidłowe. Przepis art. 3 ust. 3 pkt 13 stanowiący, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości faktycznie powoduje, iż to nie organ administracji publicznej ma obowiązek udowodnić, że odpady na nieruchomości należą do władającego nieruchomością, co jednak nie wyklucza możliwości przedstawienia dowodów zmierzających do obalenia tego domniemania. Przepis ten ponadto, aby mógł być zastosowany, wymaga uprzedniego ustalenia w toku prawidłowo przeprowadzonego przez organ administracji publicznej postępowania dowodowego /a nie uznania bez potrzeby udowodnienia/, kto jest władającym nieruchomość ią. Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem organów I i II instancji, iż wystarczające było stwierdzenie, że skarżący płaci podatek od nieruchomości, jak też iż nie zaprzecza, że jest następcą prawnym właścicielki nieruchomości. Przede wszystkim skarżący od początku postępowania administracyjnego podnosił, że nie jest wyłącznym spadkobiercą oraz wyjaśniał, że płacił podatek aby nie rosło zadłużenie z tego tytułu, co jednak nie miało żadnego związku z korzystaniem z nieruchomości. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w związku z powołaniem się na wyrok Sądu Najwyższego, wskazujący na przejście na spadkobierców posiadania rzeczy z mocy prawa z chwilą otwarcia spadku, można wnosić, że Kolegium uznaje, iż pomimo użycia w przepisie art. 3 ust. 3 pkt 13 pojęcia "władający", może nim być w konkretnej sytuacji również właściciel nieruchomości. Z tym stanowiskiem należy się zgodzić. Istotą bowiem wykonywania prawa własności jest korzystanie z rzeczy /władanie rzeczą/. Jednakże w sytuacji, gdy skarżący podniósł, iż jest kilku spadkobierców, konieczne było szczegółowe wyjaśnienie tej kwestii. Konkretny obowiązek powinien być bowiem nałożony na wszystkich władających lub właścicieli, a na jednego tylko ze współwłaścicieli /władającego/ wówczas, gdy tylko jemu zostanie udowodnione, iż włada nieruchomością /rzeczą/ z wyłączeniem pozostałych. Okoliczność natomiast, że skarżący opłacał podatek od nieruchomości w ocenie Sądu, wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, nie mogła być potraktowana jako taka, która powoduje, iż to skarżący z wyłączeniem innych osób, w tym pozostałych spadkobierców czy osób trzecich, posiadał nieruchomość - był władającym w rozumieniu ww. przepisu. Istotne również znaczenie wbrew temu, co na ten temat sądzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., ma okoliczność, że sąsiednia nieruchomość ma urządzone przejście na przedmiotową działkę, w bliskości którego znajduje się przedmiotowe składowisko odpadów. Z przedstawionych przez skarżącego zdjęć wynika, że furtka prowadząca z nieruchomości sąsiadów jest otwarta zaś od niej prowadzi ślad, w którym można dopatrzeć się, iż pełni funkcję dojścia do składowiska odpadów. Taki materiał dowodowy powinien być szczegółowo oceniony m. inn. pod względem zaistnienia takiej możliwości, iż to określone i dające się ustalić osoby bez tytułu prawnego posiadają przedmiotową działkę i urządziły na niej składowisko odpadów, a więc są w istocie władającymi nieruchomością. Mając na uwadze powyższe Sąd przyszedł do przekonania, iż postępowanie administracyjne w sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W pierwszym rzędzie organ I instancji powinien był bowiem we własnym zakresie wyjaśnić, że wpisana w ewidencji gruntów właścicielka nie żyje i ewentualnie podjąć próbę zbadania, kto aktualnie jest w rozumieniu art. 28 kpa stroną postępowania. Po dokonaniu niezbędnych i zarazem możliwych na danym etapie czynności przygotowawczych, należało powiadomić strony o wszczęciu postępowania. Konieczne było także zastosowanie w sprawie art. 9 kpa, który wymaga od organu należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi też, że organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jeżeli więc przed wszczęciem postępowania nie było możliwe stwierdzenie, kto poza skarżącym jest spadkobiercą właścicielki nieruchomości, należało stosując art. 9 kpa wezwać skarżącego do złożenia wyjaśnień, a w tym także podania, czy są jeszcze inni spadkobiercy /i ich adresów/ jak też ewentualanie konkretne osoby trzecie władające nieruchomością, pouczając o skutkach uchylenia się od tego wezwania. Dopiero w sytuacji, gdyby skarżący nie udzielił wyjaśnień i nie wskazał innych spadkobierców, lub innych osób władających nieruchomością, byłoby możliwe nałożenie na skarżącego przedmiotowego obowiązku wobec przyjęcia, iż jako spadkobierca właściciela i osoba płacąca podatek od nieruchomości, poinformowana zgodnie z wymogiem art. 9 kpa o okolicznościach faktycznych i skutkach prawnych, świadomie przyznaje, iż jest władającym nieruchomością a zatem posiadaczem przedmiotowych odpadów. Kolejną po ustaleniu kręgu podmiotów, które w sprawie powinny uczestniczyć,czynność ią mogło być dopuszczenie dowodu z oględzin, o której stosownie do zasady określonej w art. 10 kpa, powinny być zawiadomione wszystkie strony postępowania. W związku z zarzutami podnoszonymi przez skarżącego, dotyczącymi składowania śmieci przez sąsiadów, oględziny powinny być dokonane z udziałem osób wskazanych przez skarżącego. Charakter udziału tych osób byłby uzależniony od konkretnej sytuacji. W tym zakresie wskazane byłoby podjęcie czynności wyjaśniających przed wyznaczeniem terminu oględzin. Osoby te mogą bowiem być świadkami w sprawie. W zależności od ustalonego stanu faktycznego nie można wykluczyć jednak ich udziału w sprawie jako strony postępowania. Wszystko to wskazuje, że w sprawie został również naruszony art. TT § 1 kpa wymagający od organu administracji publicznej zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dopiero bowiem po dokładnym wyjaśnieniu, kto jest władającym nieruchomością, przy czym nie można wykluczyć, iż władanie to w konkretnej sprawie mogło się wiązać z korzystaniem z nieruchomości /posiadaniem/ w celu urządzenia wysypiska odpadów, organ miał prawo zastosować przewidziane w art. 3 ust. 3 pkt 13 domniemanie, iż władający nieruchomością /"powierzchnią ziemi"/ jest posiadaczem odpadów. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt lc oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr. 153, poz. 1270/, w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ww ustawy, z zastrzeżeniem § 2 art. 97 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyrok niniejszy ma ten skutek, iż organ pierwszej instancji powinien ponownie sprawę rozpatrzyć z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku /art. 153 cyt. ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/.