IV SA 3113/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Sędziowie ( WSA, As. WSA Leszek Kamiński (spr.), Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Protokolant Piotr Zawadzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi I.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r. Znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala I. P. złożyła wniosek o unieważnienie dwóch decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...]; pierwszej z dnia [...] lutego 1987 r. ([...]) dotyczącej zatwierdzenia planu realizacyjnego działki nr [...] pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne na działce nr [...] w [...], należącej do [...] oraz drugiej decyzji tego organu z dnia [...] października 1987 r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...]. We wniosku skarżąca podniosła, że nie brała udziału w postępowaniach pomimo, iż legitymuje się statusem strony oraz, że droga zrealizowana wzdłuż granicy jej działki narusza obowiązujące przepisy techniczne, a użytkowanie drogi, szczególnie w okresie letnim, powoduje hałas uciążliwy dla skarżącej. W toku postępowania ustalono, że zatwierdzenie podziału działki nr [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] października 1987r. skutkowało powstaniem działek o nr [...], [...], ta ostatnia zaś działka stanowi drogę dojazdową do dwóch budynków jednorodzinnych usytuowanych na działkach nr [...] i nr [...]. Projekt podziału działki [...] opracowano na podstawie planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] lutego 1987 r., w której zawarto warunek wydzielenia drogi wewnętrznej do działek objętych planem realizacyjnym. Ponieważ [...] domagała się unieważnienia dwóch decyzji administracyjnych, jednej (zatwierdzenia planu realizacyjnego) i drugiej (decyzji o podziale nieruchomości sąsiedniej), organy budowlane uczyniły przedmiotem swojego rozpoznania, zgodnie z właściwością rzeczową, sprawę unieważnienia decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, drugą zaś przekazały według właściwości. Pierwsze z tych postępowań jest zaś przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Po dokonaniu ustaleń w tej pierwszej sprawie, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., znak [...] odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lutego 1987r. znak [...], zatwierdzającej plan realizacyjny. W uzasadnieniu organ nadzoru przyjął, że droga będąca przedmiotem zarzutów, nie jest drogą publiczną, gdyż nigdy nie została objęta uchwałą Rady Gminy [...] zaliczającą tę drogę do kategorii dróg gminnych ani do jakiejkolwiek kategorii dróg publicznych, jest zatem drogą wewnętrzną, nie ma zatem potrzeby, aby odpowiadała swoimi parametrami, szczególnie w zakresie szerokości, wymaganiom określanym dla dróg publicznych. W piśmie z dnia [...] stycznia 2003r. [...] podała, że podział sąsiedniej działki powinien być przeprowadzony z uwzględnieniem jej interesu tak, aby droga przebiegała na innym odcinku sąsiedniej działki, działka nr [...] (jako droga publiczna) przeszła zaś na własność Skarbu Państwa - jak wynika to z wcześniejszych informacji organów. Organ odwoławczy uznał, że podanie strony wniesione w ustawowym terminie traktowane jest jako odwołanie od decyzji, ponieważ z pisma [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. wynika, iż wnosi ona odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2001 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ przyjął, że zarzuty odnoszące się do wymienionej w odwołaniu decyzji nie mogą być uwzględnione przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, ponieważ zarzuty te dotyczą wykonania drogi dojazdowej, a przedmiotem decyzji wymienionej we wniosku było zatwierdzenie planu realizacyjnego działki nr [...]. Skarżąca zarzuca pominięcie jej w tym postępowaniu co mogłoby być ewentualnym przedmiotem wznowienia postępowania, nadto identyczne zarzuty zgłaszane już były w postępowaniu dotyczącym unieważnienia pozwolenia na budowę budynku na sąsiedniej działce nr [...]. W postępowaniu tym odmówiono stwierdzenia nieważności ww. pozwolenia budowlanego, które było skutkiem decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego działki nr [...]. Prawidłowość zaś postępowania nadzorczego w sprawie budowy na działce nr [...] była przedmiotem rozpoznania i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2003 r. (IV SA 1999/203), którym oddalono skargę [...]. [...] złożyła skargę na tę decyzję, ponawiając argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach, organ zaś w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach. Przed rozprawą skarżąca uzupełniła skargę pismem z dnia [...] grudnia 2004 r. dodając do wcześniejszych argumentów zarzuty dotyczące opieszałości organów w tej sprawie, podając też, że plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] z [...] maja 1978 r. nie przewidywał wykonania drogi publicznej na działce nr [...]. Sprawa niniejsza na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdyż zgodnie z treścią tego przepisu sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 3 § 1 wymienionej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem oceny organów nadzoru w postępowaniu nieważnościowym była decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lutego 1987 r. ([...]) dotycząca zatwierdzenia planu realizacyjnego pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne działki nr [...] w [...], należącej do [...], a nie pozwolenie na budowę drogi wybudowanej jako skutek tej decyzji. Ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 35, poz.185 ze zm. z dnia 18 grudnia 1986 r.) obowiązująca w dacie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny stanowiła, że sprawy planów realizacyjnych obejmujących zagospodarowanie działek budowlanych lub terenów inwestycji określają przepisy Prawa budowlanego (art. 8). Ustawa ta nie wymagała uzyskiwania decyzji o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji budownictwa mieszkaniowego realizowanego przez osoby fizyczne (art. 35). Z kolei art. 20 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) dawał podstawę do rozstrzygania podstawowych problemów urbanistycznych i architektonicznych, m.in. przez opracowanie planu realizacyjnego określającego urbanistyczne i architektoniczne zagospodarowanie terenu inwestycji lub działki budowlanej. Niezależnie od opracowania takiego planu, w odrębnej decyzji zatwierdzeniu podlegał projekt obiektu budowlanego lub jego części. Podstawą do ustalenia rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zakres i treść planów realizacyjnych oraz projektów dostosowywane były do specyfiki, charakteru i wielkości inwestycji budowlanych, jak też do stopnia ich skomplikowania.(art. 22 prawa budowlanego). Jak wynika z powyższego, pod rządami obowiązujących wówczas przepisów, realizacja inwestycji polegającej na zabudowie mieszkaniowej dokonywanej przez osoby fizyczne nie wymagała uzyskania decyzji lokalizacyjnych na podstawie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz sporządzenia planu realizacji takiej inwestycji, którą następnie zatwierdzał organ w oparciu o art. 20 prawa budowlanego z 1974 r. Decyzja taka miała w istocie charakter zbliżony do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, punktem odniesienia dla tych decyzji były również plany zagospodarowania przestrzennego. Już z tego powodu zarzuty skarżącej skierowane na wadliwe zastosowanie w decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny przepisów prawa budowlanego związanego z szerokością drogi oraz inne zarzuty odnoszące się do usytuowania drogi w pobliżu działki skarżącej i negatywnych skutków z tego wynikających dla skarżącej należy uznać za chybione, ponieważ decyzja będąca przedmiotem działań organów nadzorczych i kontroli Sądu w ogóle nie dotyka tych zagadnień. Jej przedmiotem było bowiem zatwierdzenie planu realizacyjnego zamierzonej zabudowy działki, tak aby mogło tam powstać więcej budynków, warunkiem zaś przyszłego podziału geodezyjnego tej działki dla celów budowlanych było wydzielenie drogi dojazdowej. Decyzja ta nie precyzowała w jaki sposób droga ta ma zostać wydzielona, nie wspominała też o powstaniu na tej działce drogi publicznej ani o przeniesieniu własności takiej drogi na rzecz Skarbu Państwa. W dacie jej wydawania ustalała jedynie, jako warunek zabudowy, wydzielenie drogi dojazdowej. Dopiero skutkiem tej decyzji było przeprowadzenie, lecz w innym, odrębnym postępowaniu, pozostającym w tej sprawie poza kontrolą Sądu, podziału działki nr [...], oraz wydzielenie działki [...] na drogę dojazdową, a dopiero następnie jej zainwestowanie, będące przedmiotem zarzutów skarżącej. Poddając analizie decyzję o zatwierdzeniu planu zagospodarowania działki w postępowaniu nieważnościowym, organy nie mogły w ogóle badać zasadności podnoszonych zarzutów, nie odnoszących się do treści badanej decyzji, zasadnie jednak nie dopatrzyły się naruszeń prawa, uzasadniających stwierdzenie jej nieważności, wskazały natomiast, że ewentualne zarzuty pominięcia strony w tym postępowaniu mogły być przedmiotem wniosku o wznowienia postępowania, złożonego w stosownym terminie. Polemika z zarzutami skarżącej zawarta w uzasadnieniu decyzji organów, dotycząca tego czy droga ta jest drogą publiczną, czy też nie, a także czyją stanowi własność, pozostają bez znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny stanowiącej przedmiot postępowania nadzorczego. W okolicznościach tej sprawy rozważania te były zbędne, uchybienia te nie mogą jednak jako "inne naruszenie przepisów postępowania" w rozumieniu art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, skoro znaczenie mają tylko takie uchybienia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.