IV SA 3123/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący s. NSA Zofia Flasińska, Sędziowie WSA Wojciech Mazur, Asesor WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant Danuta Gorzelak-Maciak, po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2004 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2002 r. po rozpatrzeniu wniosku A. H., H. J., J. P., W. Z., I. K. i I. G. działających w imieniu R. w W., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy wielokondygnacyjnego garażu otwartego na 400 miejsc postojowych, w tym 10 miejsc dla samochodów dostawczych przy ul. [...], zmienionej decyzją nr [...] z [...] grudnia 2001 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że stosownie do art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl zaś art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie zaś strony, jakim posługuje się art. 28 kpa, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej. Z art. 46 ust. 1 oraz art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm. ) wynika, że stronami w postępowaniu zakończonym decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest inwestor, wnioskodawcy którzy wcześniej uzyskali decyzję o warunkach zabudowy oraz osoby posiadające tytuł prawny w formie własności lub użytkowania wieczystego do terenu objętego decyzją oraz terenów sąsiednich. W konsekwencji zatem, jak uznało Kolegium, wnioskującym o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. nie przysługuje atrybut strony postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli członkowie Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w W. twierdząc, że wbrew stanowisku wyrażonemu przez Kolegium , członkowie spółdzielni mają przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Wnioskujący o ponowne rozpatrzenie sprawy podnieśli, że przysługuje im roszczenie o wyodrębnienie własności lokali wraz z udziałem w prawie własności gruntów, stanowiących własność wspólną wszystkich członków spółdzielni. A ponieważ wyodrębnienie części tych gruntów na potrzeby innej inwestycji ( budowa garażu) stoi w sprzeczności z interesem członków spółdzielni zamieszkałych w istniejących już budynkach mieszkalnych przy ul. [...], uzasadniony jest udział członka spółdzielni jako strony postępowania. Udział członka spółdzielni jako strony postępowania jest uzasadniony także faktem, iż nie zapadła żadna uchwała właściwego organu spółdzielni rozstrzygająca w kwestii będącej następnie przedmiotem postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja, zdaniem odwołujących się, narusza szereg przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego aktu. Wskutek wydania tej decyzji doszło do naruszenia § 39 ust. 1 i § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14.12. 1994 r. W decyzji brak jest oceny wpływu otwartego budynku garażowego na poziom hałasu i zanieczyszczenia powietrza, a budowa budynku garażowego z głębokim wykopem niesie poważne zagrożenie dla stanu technicznego budynku przy ul. [...]. Kwestionujący decyzję podnieśli, że skoro Kolegium uznało, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie pochodzi od strony, to powinno rozważyć czy nie zachodzą podstawy do wszczęcia takiego postępowania z urzędu. W piśmie uzupełniającym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, członkowie spółdzielni podnieśli ponadto, iż decyzja będąca przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności w rażący sposób narusza § 19 ust. 1 w/w rozporządzenia poprzez nie zachowanie wymaganej odległości od okien budynku mieszkalnego oraz od placu zabaw dziecięcych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję ([...]). Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2002 r.( nr. [...]). Nadto stwierdziło, że brak przesłanki do wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...].10.1999 r. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego G.S. zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2002 r. ([...]) utrzymującą w mocy decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. nr [...] z [...].12.1999r. i wniosła o jej uchylenie, jak również "innych decyzji z niej wynikających". Skarżąca poruszyła trzy kwestie: 1) uprawnienie skarżącej jako strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, 2) możliwość wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności z urzędu, 3) 3) naruszenie przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Uzasadniając przymiot strony członka spółdzielni w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, skarżąca stwierdziła, że członkom spółdzielni przysługuje " roszczenie o udział w odrębnej własności" nieruchomości stanowiącej własność wspólną członków spółdzielni. Z tego powodu wyodrębnienie części terenów na potrzeby innej inwestycji stoi w sprzeczności z interesem członków spółdzielni. Zamiar budowy garażu nie był przedmiotem postępowania wewnątrz spółdzielczego. Brak stosownej uchwały w tym zakresie uniemożliwia odwołanie się członka w trybie wewnątrz spółdzielczym. Uzasadnione jest zatem w tej sytuacji dopuszczenie członka spółdzielni do udziału w charakterze strony. Skarżąca wskazała, że z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby Kolegium dokonało oceny, czy istnieje podstawa do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z urzędu. W dalszej kolejności skarżąca wskazała, które jej zdaniem przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. zostały naruszone wskutek wydania przez Burmistrza Gminy W. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżąca wskazała na naruszenie § 39 ust. 1, § 18 ust.l , § 19 ust. 1 w/w rozporządzenia a także art. 5 ust.l pkt.l d, 2, 6, oraz ust. 2 pkt 3 i 4 prawa budowlanego. Podniosła także, iż doszło do naruszenia art. 42 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych poprzez ograniczenie obszaru podlegającego ustanowieniu odrębnej własności. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło ojej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 157 § 2 kpa warunkiem koniecznym do rozpoznania przez właściwy organ wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest złożenie takiego żądania przez stronę. Jeżeli natomiast nie można przypisać wnioskodawcy przymiotu strony, istnieje możliwość wszczęcia postępowania przez organ z urzędu. W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przez Kolegium miało ustalenie , że skarżąca nie posiadała przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Jeżeli bowiem żądanie zostanie wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie, skutkuje to odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ( art. 157 § 3 kpa). W takiej sytuacji organ rozpoznający wniosek nie bada zarzutów podniesionych jako podstawa nieważności, bowiem brak podmiotu, który miałby przymiot strony w omawianym postępowaniu i mógłby skutecznie wskazywać na naruszenie przepisów dających podstawę do stwierdzenia nieważności. W rozpoznawanej sprawie jest okolicznością bezsporną, że skarżąca jest członkiem spółdzielni mieszkaniowej "P.,, w W. i przysługuje jej własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego. Spółdzielnia natomiast jako inwestor wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wielokondygnacyjnego garażu otwartego. Kwestia statusu członków spółdzielni mieszkaniowych w zakresie przyznania im przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym była przedmiotem licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzeczeniach tych dominuje stanowisko, że członkom spółdzielni nie przysługuje przymiot strony (vide wyrok NSA z 30.06.1999 r., sygn. akt. IV SA 629/97;wyrok NSA z 10.04.1997, USA /Wr 1013/96; wyrok NSA z 29.06.1999r.;sygn. akt IV SA 1069/97; wyrok NSA z 13.04.1999 r., sygn. akt IV SA 557/97; wyrok NSA z 16.09.1999r. ,sygn. akt IV SA 1262/97), ale jednocześnie orzecznictwo przyjmuje, że co prawda członkom spółdzielni mieszkaniowych nie przysługuje przymiot strony, ale dopuszczalne są wyjątki w sytuacji, gdy członek spółdzielni wykaże, iż w związku z naruszeniem przepisu prawa materialnego naruszony został jego "własny, indywidualny i skonkretyzowany interes" (vide wyrok NSA z 03.07.2001 r., sygn. akt IV SA 1610/99). Samorządowe Kolegium Odwoławcze jednoznacznie opowiedziało się w zaskarżonej decyzji za linią orzecznictwa wykluczającą istnienie interesu prawnego po stronie członka spółdzielni. Według tegoż poglądu prawo do lokalu mieszkalnego oraz członkowstwo w spółdzielni mieszkaniowej nie uzasadnia prawa do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, kończącej postępowanie administracyjne, w którym stroną była spółdzielnia mieszkaniowa, a której członkiem jest składający wniosek o stwierdzenie nieważności. Takiego uprawnienia nie daje także art. 3 prawa spółdzielczego , który stanowi jedynie o zakwalifikowaniu własności spółdzielczej jako formy prywatnej własności grupowej, nie przyznaje natomiast członkom spółdzielni bezpośredniego prawa do korzystania z majątku spółdzielni, pobierania pożytków i innych dochodów oraz rozporządzania rzeczą. Majątkiem spółdzielni może rozporządzać jedynie sama spółdzielnia poprzez swoje organy w ramach kompetencji przyznanych przez ustawę i statut. Skład rozpoznający niniejszą skargę podziela co do zasady stanowisko przyjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a opierające się na dominującym w orzecznictwie NSA poglądzie, że w postępowaniu administracyjnym członek spółdzielni posiadający spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego jest reprezentowany przez właściwe organy spółdzielni. Jednak w szczególnych sytuacjach Sąd ( vide wyrok NSA z 20.12.2000 r., sygn. akt IV SA 2241/98; wyrok NSA z 18.12.2000 r. sygn. akt. IV SA 2349/98) przewiduje możliwość udziału jako strony członka spółdzielni, niezależnie od tego, czy w tym samym postępowaniu uczestniczy spółdzielnia. Jak wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18.12.2000 r. (IV SA 2349/98) ma to miejsce wówczas, gdy konkretna decyzja administracyjna rozstrzyga o kwestiach mających istotny wpływ na prawa członka do korzystania z lokalu. W tej sytuacji zarzuty podniesione w skardze Sąd rozważył pod kątem ustalenia, czy mogło mieć miejsce naruszenie przepisów prawa materialnego wskutek wydania decyzji przez Burmistrza Gminy W., o której stwierdzenie nieważności wniesiono i czy to naruszenie uchybia konkretnemu uprawnieniu lub obowiązkowi członka spółdzielni. Skarżąca podniosła, iż wyodrębnienie części terenów na potrzeby budowy garażu stoi w sprzeczności z interesem członków Spółdzielni. Przede wszystkim należy stwierdzić, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich ( art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tj. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz.139 ze zm.). W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie następuje podział nieruchomości i wyodrębnienie części pod inwestycję. Nadto na obecnym etapie stosunków własnościowych, prawo użytkowania wieczystego gruntu przysługuje wyłącznie spółdzielni mieszkaniowej, nie stanowi zaś własności wspólnej, na co wskazuje skarżąca, niezależnie od regulacji zawartej w art. 3 prawa spółdzielczego. Ukształtowana w tym przepisie forma prywatnej własności grupowej nie zmienia podmiotu tej własności, którym jest spółdzielnia jako osoba prawna. Zatem nie można przyjąć, iż w ten sposób został naruszony interes skarżącej jako podmiotu będącego współwłaścicielem nieruchomości. Dopóki bowiem nie nastąpi przekształcenie własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego w prawo własności tegoż lokalu w trybie art.1714 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tj. Dz. U. z 2003 , Nr. 119, poz.116), użytkownikiem wieczystym gruntu jest spółdzielnia mieszkaniowa. Gdyby bowiem skarżącej przysługiwało odrębne prawo własności lokalu wraz z odpowiednim udziałem w użytkowaniu wieczystym gruntu, na którym jest planowana przedmiotowa inwestycja, wówczas zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przysługiwałby skarżącej przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Samo roszczenie o ustanowienie odrębnej własności lokalu mającego dotychczas charakter ograniczonego prawa rzeczowego, nie kreuje żadnych uprawnień dla skarżącej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarzut, iż budowa garażu nie była przedmiotem żadnej uchwały podjętej przez właściwy organ spółdzielni, a zatem członek nie mógł się odwołać od niej w postępowaniu wewnątrz spółdzielczym, jest sprawą z zakresu postępowania wewnątrz spółdzielczego a nie prawa administracyjnego. Skarżąca wskazała na konkretne przepisy prawa materialnego zawarte w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000, Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 1999 r, Nr 15, poz. 140 ze zm.), które w jej ocenie zostały naruszone przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Gdyby zarzuty te znalazły potwierdzenie, wówczas można uznać, iż rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego miałoby istotny wpływ na korzystanie przez skarżącą z jej prawa do lokalu mieszkalnego i w konsekwencji został naruszony jej interes prawny. Skarżącej przysługuje własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. [...]. Okna lokalu skarżącej wychodzą na teren projektowanej inwestycji, przy czym jak wynika z załącznika graficznego do decyzji nr [...] z dnia [...].12. 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, budynek w którym położone jest mieszkanie skarżącej jest najbardziej oddalony od granic terenu inwestycyjnego. Na obecnym etapie postępowania administracyjnego, jeszcze przed wydaniem pozwolenia na budowę, co łączy się z usytuowaniem budynku garażu w granicach zakreślonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie można w sposób jednoznaczny ustalić czy zostały naruszone normy ustawy prawo budowlane oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, wskazane przez skarżącą. Natomiast niezbędnym warunkiem do przyjęcia, że podmiot ma interes prawny i jest stroną postępowania, jest wykazanie naruszenia konkretnej normy prawa materialnego. Interes prawny skarżącej skonkretyzuje się w postępowaniu o wydanie pozwolenia budowlanego i wówczas będzie możliwe ustalenie, czy i w jakim zakresie inwestycja narusza podniesione przez skarżącą przepisy. Ponieważ decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, zarzut dotyczy naruszenia art. 42 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych należy uznać za nietrafny. Nie można również podzielić stanowiska skarżącej, że Kolegium nie rozważyło, czy istnieją podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Burmistrza Gminy W. Okoliczność, iż uzasadnienie decyzji Kolegium w tej części należy uznać za skrótowe, nie zmienia faktu, iż wszczęcie postępowania z urzędu było przedmiotem rozważań tego organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08. 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr. 153, poz. 1271), orzekł jak na wstępie.