IV SA 3124/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia NSA Bogusław Moraczewski, Asesor WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant Rafał Kubik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2004 r. sprawy ze skarg J. M. i M. M. na decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] oraz z dnia [...] lipca 2003r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...] oraz z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...], II. zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 7/IV S A 3122-3125/03 U Z A S A D N I E N I E J. M. i M. M. wniosły w dniu [...] marca 2003 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji o charakterze kasatoryjnym wydanych przez organ II instancji to jest : - decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. który uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2002 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki szopy konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,2 x 4,1 m wybudowanej na działce nr [...] położonej w [...] stanowiącej współwłasność wnioskodawczyń i następnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji - decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. który uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2002 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia przez J. M. robót remontowych budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji . W uzasadnieniu wniosku skarżące wskazały , że obie decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] i [...] września 2002 r. umarzające postępowanie w sprawach rozbiórki szopy drewnianej i prowadzenia robót remontowych budynku mieszkalnego były prawidłowe wobec czego nie było podstaw do ich uchylenia . Organ I instancji słusznie uznał wówczas, że skoro wcześniej wydane decyzje dotyczące rozbiórki szopy i remontu budynku mieszkalnego zostały wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez ich uchylenie lub stwierdzenie nieważności to rozpatrując sprawy ponownie należało umorzyć postępowanie administracyjne , bowiem osoba na wniosek której wszczęto postępowanie nie miała przymiotu strony . Poza tym wnioskodawczynie podnosiły , że decyzje umarzające postępowanie nie były przez nich zaskarżone gdyż ich pisma z dnia [...] i [...] października 2002 r. dotyczyły tylko sprawy wypłacenia odszkodowania w związku ze stwierdzeniem nieważności wcześniejszych decyzji. Tymczasem organ II instancji wadliwie potraktował te pisma jako odwołanie od powyższych decyzji. W treści wskazanych pism odniosły się wprawdzie do decyzji o umorzeniu postępowania ale nie wyrażały tam swojego niezadowolenia , gdyż były one dla nich korzystne . Poza tym organ I instancji prawidłowo potraktował te pisma tylko jako wnioski o odszkodowanie i w dniu 23 października 2002 r. przekazał według właściwości celem rozpatrzenia . W piśmie przekazującym organ nie przedstawiał odwołania organowi II instancji celem jego rozpatrzenia stosownie do art. 133 kpa . Zdaniem skarżących okoliczności te dowodzą , że wydane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] i [...] października 2002 r. decyzje uchylające decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] i [...] września 2002 r. były przejawem swobodnego uznania przez organ II instancji i powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego . Kwestionowane decyzje wydane zostały wskutek rzekomego odwołania skarżących a w konsekwencji były dla nich niekorzystne. We wniosku powoływały się na rażące naruszenie prawa polegające głównie na tym, że organ II instancji bezzasadnie potraktował pisma skarżących o odszkodowanie jako odwołanie i rozpoznał je , mimo braku do tego podstaw i braku wyjaśnienia sprawy w tym zakresie . Po rozpatrzeniu wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dwiema decyzjami z dnia [...] maja 2003 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2002 r. oraz z dnia [...] grudnia 2002 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięć wskazał , że kwestionowane decyzje nie zawierają wad nieważności wymienionych w art. 156 § 1 kpa . Dokonując ich analizy stwierdził , że organ wojewódzki uchylił decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który z uwagi na fakt , iż wnoszący o wszczęcie postępowania K. F. nie był stroną postępowania umorzył je . Tymczasem jak podniesiono w uzasadnieniu decyzji II instancji okoliczność ta nie była wystarczającą do umorzenia postępowania . Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując sprawę w postępowaniu nieważnościowym uznał to stanowisko za prawidłowe i stwierdził , że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy co do istoty przez wydanie decyzji . Skoro bezspornym był fakt wybudowania szopy i wykonania robót remontowych budynku mieszkalnego to nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania. Organ, który wszczął postępowanie administracyjne na żądanie osoby nieuprawnionej a w jego toku ustalił fakt samowoli budowlanej winien je kontynuować z urzędu w celu merytorycznego orzeczenia o jej losach . Dlatego za słuszne uznał uchylenie decyzji umarzającej postępowanie a z uwagi na fakt , że organ I instancji nie przeprowadził ponownie w całości postępowania dowodowego mającego na celu dokładne ustalenie stanu faktycznego, organ odwoławczy nie mógł rozstrzygnąć sprawy merytorycznie. Konsekwencją tego było przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia . Wobec odmowy stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji skarżące złożyły do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy . Domagały się stwierdzenia ich nieważności jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa . Podniosły , że nie można zgodzić się z poglądem jakoby organ administracji prowadząc sprawę wszczętą na wniosek osoby nie będącej stroną w postępowaniu mógł kontynuować ją dalej z urzędu . Jest to niezgodne z zasadą skargowości , gdyż postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek lub z urzędu . Podstawowym obowiązkiem organu jest określenie stron postępowania . Sprawa wszczęta na wniosek osoby nie będącej stroną jest od początku wadliwa i powoduje nieważność zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć . Nadto wskazały , że postępowanie odwoławcze od tych decyzji zostało uruchomione z urzędu . Powtórzyły zarzut , że ich pisma z dnia [...] i [...] października 2002 r. w sprawie wypłacenia odszkodowania , organ II instancji bezpodstawnie potraktował jako odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o umorzeniu postępowania . Według skarżących pisma te dotyczyły tylko sprawy wypłacenia odszkodowania . Zgodnie z art. 131 kpa organ , który wydał decyzje powinien zawiadomić strony o wniesieniu odwołania , czego nie uczynił . Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] od początku bowiem nie traktował tych pism jako odwołania . Miało to zasadnicze znaczenie dla całego trybu postępowania . Naruszony został także art. 133 kpa gdyż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zobowiązany był przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu celem rozpatrzenia odwołania . Kwestionowane decyzje wydane zostały przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego tylko na podstawie pisma w sprawie o odszkodowanie potraktowanego jako odwołanie , bez żadnych akt sprawy . Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzjami z dnia 7 lipca 2003 r. utrzymał w mocy własne decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności. Odnosząc się do twierdzeń skarżących odnośnie błędnego uznania przez organ wojewódzki pism z dnia [...] i [...] października 2002 r. za odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] i [...] września 2002 r. wyjaśnił , że zasadniczym elementem odwołania jako środka zaskarżenia jest wyrażenie niezadowolenia przez osobę je wnoszącą z decyzji podjętej przez organ I instancji. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo z dnia [...] i [...] października 2002 r. spełniało przesłanki odwołania . Obok wyrażonego w jego treści żądania odszkodowania zawierało także niezadowolenie skarżących z treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] i [...] września 2002 r. o umorzeniu postępowania . Organ zacytował fragment pisma z dnia [...] października 2002 r. , który w jego ocenie wskazuje na niezadowolenie skarżących z decyzji i stanowi o przyjęcie go za odwołanie. Dlatego zarzuty skarżących dotyczące błędnego zakwalifikowania pism organ uznał za niezasadne . Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzje z dnia [...] maja 2003 r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające stwierdzenia nieważności złożyły J. M. i M. M.. W skardze opisały przebieg postępowania w sprawie od 1997 r. a w zakresie zarzutów ponowiły twierdzenie , że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [....] prowadził postępowanie odwoławcze z urzędu albowiem ich pisma z dnia [...] i [...] października 2002 r. nie były odwołaniami a wnioskiem o odszkodowanie wobec stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w ich sprawie . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Skargi jako zasadne należało uwzględnić . Na wstępie trzeba odnieść się do zarzutu skarg , iż organ II instancji wydał decyzje kasatoryjne z dnia [...] i [...] grudnia 2002 r. mimo braku odwołania strony w przedmiotowym zakresie . Okoliczność ta ma w sprawie podstawowe znaczenie . Gdyby okazało się , że organ odwoławczy działał z urzędu to byłoby to wystarczającą przesłanką do stwierdzenia nieważności tych decyzji a dalsze rozważania dotyczące merytorycznej zasadności tych rozstrzygnięć nie byłyby konieczne . W tym kontekście należało poddać analizie treść pism skarżących z dnia [...] i [...] października 2002 r. potraktowanych przez organ II instancji jako odwołanie. Analizę te przeprowadził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego , jednak z jej wnioskami nie sposób się zgodzić . Postępowanie odwoławcze zostaje uruchomione przez czynność procesową strony, jaką jest wniesienie odwołania. Aby jednak wywołała ona skutek prawny, musi spełniać określone wymagania co do treści, formy, terminu i trybu jej dokonania. Kodeks postępowania administracyjnego generalnie przyjmuje zasadę, że odwołanie nie wymaga zachowania szczególnej formy ani szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy więc, że z odwołania wynika, iż strona nie jest zadowolona z decyzji. Niezadowolenie z decyzji wydanej przez organ I instancji jest zasadniczym elementem przesądzającym o zakwalifikowaniu czynności procesowej strony do czynności wniesienia odwołania. W ocenie Sądu treść pism skierowanych w dniu [...] i [...] października 2002 r. do Starosty Powiatowego w [...] nie wskazuje na niezadowolenie z decyzji organu I instancji umarzających postępowanie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przytoczył cały fragment pisma z dnia [...] października 2002 r. dotyczący decyzji I instancyjnych i wywnioskował , iż zawarte jest tam niezadowolenie autorek pisma z tych decyzji . Jednak ocena ta nie jest prawidłowa jeśli zważyć , że intencja zamieszczenia tego fragmentu we wniosku o odszkodowanie jest co najmniej niejasna , sama zaś treść nie jest wyrazem negatywnego stosunku do decyzji natomiast obiektywnie decyzje te były dla skarżących korzystne. W tych warunkach organ drugiej instancji powinien powziąć co najmniej poważne wątpliwości co do charakteru tego fragmentu pisma, a w szczególności czy stanowi on odwołanie. Obowiązkiem organu było zwrócenie się do skarżących o stosowne wyjaśnienie gdyż pismo dotyczyło w obszernej jego większości odszkodowania i to właśnie było jego istotą . Odstąpienie od tej czynności stanowiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 9 kpa , które miało wpływ na wynik sprawy ( porównaj wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 września 2001 r. sygn. I SA 637/00 LEX nr 54521) Jeżeli istniały jakiekolwiek w tym względzie wątpliwości ( a zdecydowanie istniały ) to nie mogły być one automatycznie przyjęte jako przemawiające za zamieszczeniem w piśmie o odszkodowanie także odwołania - bez próby wyjaśnienia wątpliwości w tym zakresie , uzyskania wyjaśnienia od strony która stosowny dokument sporządziła. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał , że postępowanie odwoławcze nigdy nie może być wszczęte z urzędu, lecz wyłącznie wtedy, kiedy uprawniony podmiot wniesie odwołanie (wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 listopada 1998 r. sygn. IV SA 2006/98 LEX nr 43725) Wszczęcie postępowania przed organem odwoławczym uzależnione jest od tego, czy strona skorzystała z uprawnienia do wniesienia odwołania. Zatem organ odwoławczy nie może działać z urzędu, a w razie braku odwołania postępowanie przed organem odwoławczym nie znajduje uzasadnienia w prawie i decyzja wydana w takim trybie dotknięta jest wadą nieważności. (wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 13 lutego 1996 sygn. SA/Wr 477/95 LEX nr 26724 ) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ II instancji nie mógł działać z urzędu. Dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania, powodowała , że organ odwoławczy mógł korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla niego , w tym także do wydania decyzji kasatoryjnej. Dlatego zdaniem Sądu istniały przesłanki do stwierdzenia , że badane w toku postępowania nieważnościowego decyzje dotknięte były wadą nieważności i to wadą na którą wyraźnie powoływały się we wniosku skarżące . Ich oceną pod tym kątem organ zajął się dopiero rozpatrując sprawę ponownie w trybie art. 127 § 3 kpa jednak dokonał jej w sposób wadliwy . W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone decyzje oraz decyzje je poprzedzające. Ponadto na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt II wyroku .