IV SA 3162/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędziowie sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska /spr./, asesor WSA Jakub Linkowski, Protokolant Karina Janowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2004 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2002 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa za rentę I uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji II zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2002 r., stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] listopada 1978 r., wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140), o przejęciu na rzecz państwa, na wniosek M. M., gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,99 ha, położonego w J. - w części dotyczącej wchodzących w jego skład gruntów, oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] z wyłączeniem zabudowań, stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności oraz orzekł, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa w odniesieniu do gruntów oznaczonych jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] i odmówił w tym zakresie stwierdzenia nieważności ze względu na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Wojewoda [...] podniósł, że badana w postępowaniu nadzorczym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 45 w związku z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. oraz z naruszeniem praw spadkobierców byłej właścicielki gospodarstwa A. M. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że przed wydaniem decyzji dnia [...] listopada 1978 r. nie zbadano, czy spełnione zostały warunki umożliwiające przejęcie gospodarstwa rolnego na rzecz państwa. Przede wszystkim nie wyjaśniono, czy M. M. posiadał następców, albowiem tylko w ich braku, nie spełniania przez nich ustawowych warunków do prowadzenia gospodarstw rolnych, bądź odmowy jego przejęcia możliwe było przejęcie gospodarstwa na rzecz państwa. W aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających, iż następcy M. M. odmówili przejęcia gospodarstwa. Natomiast z akt sprawy wynika, że w dacie przejęcia gospodarstwa M. M. na rzecz Skarbu Państwa, posiadał on następców spełniających warunki do przejęcia gospodarstwa - A. i M. M. Po przejęciu gospodarstwa od M. M. grunty wchodzące w jego skład oznaczone jako działki nr [...], [...], [...] i [...], jako grunty Państwowego Funduszu Ziemi zostały objęte postępowaniem scaleniowym przeprowadzonym na terenie wsi J. W wyniku postępowania scaleniowego wymienione działki stały się własnością osób trzecich, a gospodarstwo małżonków M. przestało istnieć. Działka nr [...], w wyniku prac scaleniowych stała się własnością M. K. i objęta księgą wieczystą Kw Nr [...]; działka nr [...] przeszła na własność T. L. - Kw Nr [...] - następnie w wyniku dalszego obrotu stanowi obecnie własność A. S.; działka nr [...] stała się własnością B. D. - Kw Nr [...], zaś obecnym jej właścicielem jest F. M. Natomiast działka nr [...] została na działkę nr [...] i jej właścicielem jest Skarb Państwa oraz działkę nr [...], która stanowi własność Gminy B. W związku z powyższym organ pierwszej instancji uznał, że decyzja Naczelnika Gminy B. z dnia [...] listopada 1978 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednakże w odniesieniu do działek nr [...], [...] i [...] nie można stwierdzić jej nieważności, ponieważ wywołała nieodwracalne skutki prawne. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. M., kwestionując stanowisko organu pierwszej instancji w odniesieniu do przyjęcia, że decyzja z dnia [...] listopada 1978 r. częściowo wywołała nieodwracalne skutki prawne. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2002 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że w wyniku wydania decyzji o przejęciu na rzecz państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,99 ha położonego w J., Skarb Państwa stał się "hipotecznym właścicielem przejętych gruntów". W kolejnych latach w wyniku przeprowadzonych prac scaleniowych, a także dalszego obrotu prawnego część gruntów wchodzących w skład przejętego gospodarstwa oznaczonych jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] stała się własnością osób trzecich, które działały w zaufaniu do zapisów wynikających z księgi wieczystej. Zdaniem organu odwoławczego nabywcy tych gruntów są chronieni przepisami prawa cywilnego i organ administracji nie ma możliwości przywrócenia stanu pierwotnego. W związku z tym organ pierwszej instancji prawidłowo orzekł, w odniesieniu do wymienionych działek, że decyzja z dnia [...] listopada 1978 r. została wydana z naruszeniem prawa i wyłączone jest stwierdzenie jej nieważności z uwagi na nastąpienie nieodwracalnych skutków prawnych, polegających na trwałym rozdysponowaniu gruntów na rzecz osób trzecich. Skargę na powyższą decyzję wniósł M. M. Skarżący zakwestionował stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi co do uznania, że decyzja z dnia [...] listopada 1978 r. w części wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zdaniem skarżącego rozdysponowanie gruntami, wchodzącymi w skład przejętego gospodarstwa rolnego, na rzecz osób trzecich nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zapadły bez wyczerpującego wyjaśnienia kwestii dotyczącej wywołania przez decyzję z dnia [...] listopada 1978 r. nieodwracalnych skutków prawnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu wyeliminowanie z obowiązującego porządku prawnego decyzji dotkniętej wadami wymienionymi w art. 156§1 k.p.a., a tym samym zniesienie skutków prawnych, które taka decyzja wywołała. Odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oznacza pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i utrzymanie skutków prawnych przez nią wywołanych. Z tej przyczyny w każdej sprawie, w której wchodzi w rachubę ta negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności, konieczne jest szczególnie staranne i wnikliwe rozważenie , jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja oraz jakie są konsekwencje pozostawienia w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą nieważności. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 28 maja 1992 r. sygn. III AZP 4/92 (OSNCAPiUS 1992, nr 12, poz. 211), zwrócił uwagę na to, że w ocenie, czy dana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, choć obciążona ciężkimi wadami, pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności. Także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. OPS 7/96 (ONSA 1997, z. 2, poz. 49), podkreślił, iż należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. Podkreślić należy, że skutki prawne wywołane przez późniejszą decyzję dotyczącą tego samego przedmiotu, którego dotyczyła decyzja wcześniejsza, nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez wcześniejszą decyzję. W wypadku kwestionowania decyzji administracyjnej w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności i ustalenia, że decyzja dotknięta jest wadą nieważności, problem oceny, czy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, sprowadza się przede wszystkim do oceny tego skutku. Nieodwracalność skutków prawnych nie może być utożsamiana z niemożnością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej. Nieodwracalność skutków prawnych występuje wtedy, gdy brak przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organu administracji podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności. Odnosząc powyższe rozważania do stanu rozpoznawanej sprawy podnieść należy, że przyjęcie, iż kontrolowana w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzja, wywołała w części nieodwracalne skutki prawne nastąpiło przedwcześnie. Organy orzekające w sprawie, z naruszeniem art. 7, art. 77§1 i art. 197§3 k.p.a., nie przeprowadziły bowiem wnikliwej analizy decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego w zamian za świadczenie emerytalne, pod kątem wywołania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych. Z uzasadnień decyzji organu obu instancji wynika, że utożsamiają one skutki prawne wywołane późniejszymi decyzjami (postępowanie scaleniowe) i zdarzeniami prawnymi, ze skutkami prawnymi decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego w zamian za świadczenie emerytalne. Zauważyć należy, że organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły dostatecznie kwestii dalszego przeniesienia własności nieruchomości, wchodzących w skład przejętego gospodarstwa rolnego, ograniczając się do ogólnikowych stwierdzeń, że określone osoby nabyły własność poszczególnych działek, bez wskazania tytułu nabycia i rozważenia, czy nabywcy korzystają z ochrony wynikającej z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. W związku z tym istnieje konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego we wskazanym kierunku i ponownego rozważenia, czy kwestionowana decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego istotnie wywołała nieodwracalne skutki prawne w podanym wyżej rozumieniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji.