IV SA 3172/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia NSA Bogusław Moraczewski (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant Anna Sokołowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2005 r. sprawy ze skargi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2002 r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2002 r. znak: [...] zmieniającą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2000 r. znak: [...] w ten sposób, iż jako zobowiązanego do jej wykonania w miejsce K. G. określono Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. nakazał K. G., jako zarządcy i użytkownikowi jazu w [...], dokonanie generalnego remontu tegoż jazu, określając szczegółowo zakres niezbędnych prac budowlanych związanych ze statyką obiektu i jego bezpieczeństwem. Organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał na konieczność wykonania generalnego remontu jazu ze względu na stan zagrożenia bezpieczeństwa spowodowany niedostatecznym stanem technicznym budowli. Zły stan techniczny spornego obiektu został stwierdzony w wyniku szeregu przeprowadzonych ekspertyz i badań. Postępowanie w sprawie zmiany w/w decyzji rozpoczęto w dniu [...] sierpnia 2002 r. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające ujawniło, iż stan techniczny budowli jazu, pomimo obowiązywania decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r. znak: [...], nakładającej na K. G., obowiązek wykonania remontu obiektu nadal jest katastrofalny. W niniejszej sprawie stan techniczny obiektu oceniany był jako niedostateczny kolejno przez: specjalistyczny nadzór hydrotechniczny w roku 1996, ekspertyzę z 1996 r., Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] ( protokół nr [...]z dnia [...] sierpnia 1999 r.), Główny Urząd Nadzoru Budowlanego (protokół [...]z dnia [...] października 2000 r.) oraz ponownie przez Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego (oględziny z dnia [...] września 2002 r.). W wyniku przeprowadzonych kontroli stwierdzono, iż zniszczenia ścianki szczelnej na dolnym stanowisku budowli oraz ubytki pod dolną płytą jazu jednoznacznie stwarzają zagrożenie dla jego stateczności, stąd przeprowadzenie generalnego remontu uznano za sprawę nieodzowną i pilną. Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 154 § 1 i 2 kpa, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], zmienił w/w własną decyzję z dnia [...] grudnia 2000 r., w zakresie podmiotowym. Dokonując zmiany podmiotu zobowiązanego do wykonania wynikającego z niej obowiązku, z K. G. na Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]. Organ wojewódzki orzekający uzasadniając swe rozstrzygnięcie stwierdził, iż art. 61 obowiązującej w dacie orzekania ustawy Prawo Budowlane przewiduje co prawda możliwość nałożenia obowiązków wynikających z konieczności utrzymania właściwego stanu technicznego użytkowanych obiektów budowlanych na zarządców tych obiektów, to jednak jego zdaniem w pierwszym rzędzie obowiązek ten dotyczy właścicieli danych obiektów. A za zmianą podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. przemawiają - w ocenie tego organu -względy społeczne i słuszny interes strony tj. K. G. Od decyzji tej odwołał się Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]. Organ odwoławczy po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] listopada 2002 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż organ wojewódzki trafnie wskazał, iż w myśl art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, utrzymanie odpowiedniego stanu wód stanowi obowiązek właściciela, czyli Skarbu Państwa reprezentowanego w niniejszej sprawie przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]. Stwierdził także, że zgodnie z art. 92 ust. 1 powołanej ustawy Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej jest organem administracji rządowej niezespolonej właściwym w sprawach gospodarowania wodami w regionie wodnym, realizującym zadania związane z utrzymywaniem wód lub urządzeń wodnych oraz pełniącym funkcje inwestora w zakresie gospodarki wodnej w regionie wodnym (art. 92 ust. 4 ustawy Prawo wodne). Jego zdaniem okoliczność ta będąc niesporną w sprawie, przesądza o ciążącym na Dyrektorze Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej - jako reprezentancie właściciela wód - obowiązku utrzymania odpowiedniego stanu technicznego wszelkich budowli i urządzeń służących regulacji wód, jakie istnieją na obszarze cieków wodnych stanowiących własność Skarbu Państwa. Ponadto wskazał, iż okoliczność wykorzystywania wód rzeki [...] - na której znajduje się omawiany jaz - do poboru na potrzeby produkcyjne fabryki tektury w niczym nie zwalnia właściciela wód od w/w obowiązków. W myśl art. 21 ust. 1 ustawy Prawo wodne ciążący na właścicielu wód śródlądowych obowiązek konserwacji i remontu budowli regulacyjnych służyć ma bowiem m.in. zapewnieniu właściwych warunków korzystania z wody. Wymienioną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów prawa, w szczególności art. 21 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. i wniósł o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. W związku z reformą sądownictwa administracyjnego niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] jest zasadna. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r. oraz poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2002 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 154 kpa, w myśl którego decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Należy zauważyć, iż zgodnie z brzmieniem art. 154 kpa może więc dojść do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej tylko w sytuacji, gdy zostaną spełnione łącznie dwa warunki. Po pierwsze zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej może nastąpić, gdy żadna ze stron nie nabyła prawa z tej decyzji oraz za jej zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Wymagania interesu społecznego lub słusznego, a więc kwalifikowanego interesu strony powinny być ustalone w danej sprawie i muszą nabrać konkretnej treści, wynikającej ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zgodnie z przyjętym w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego poglądem do decyzji, z których strony nie nabyły prawa można jedynie zaliczyć decyzje odmowne dla wszystkich stron postępowania oraz decyzje cofające w całości uprzednio przyznane stronie uprawnienie lub stwierdzające wygaśnięcie tego uprawnienia. Przez nabycie prawa z decyzji ostatecznej należy zaś rozumieć każde przysporzenie w sferze prawnej. W przypadku decyzji, na mocy której nałożono na stronę obowiązek tym "przysporzeniem w sferze prawnej" jest skonkretyzowanie co do treści i rozmiaru spoczywającego na stronie obowiązku. "Nabycie praw" rozumie się bowiem szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, musi być traktowane jako rozstrzygniecie, na podstawie którego strona nabyła prawo (zob. wyrok NSA z 27 maja 2003 r. IV SA 3205/01 M. Prawn. 2003/14/627). W ten sposób przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego chronią stronę przed zwiększeniem określonego decyzją ostateczną obowiązku bez jej zgody, tylko z tego powodu, że "przemawia za tym interes społeczny". Żeby zatem przyjąć, iż decyzja ostateczna nakładająca na stronę obowiązek jest decyzją na mocy, której strona nabyła prawo nie trzeba wykazywać, która strona i jakie prawo nabyła (zob. wyrok NSA z 24 lutego 2005 r. OSK 1188/04 niepubl.). Mając powyższe na względzie należy dodatkowo wskazać na słuszną argumentację skarżącego i organów orzekających w sprawie, iż obowiązek remontu przedmiotowego jazu ciąży z mocy art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego. Powołany przepis w żadnym wypadku nie może więc stanowić podstawy wydania decyzji administracyjnej, lecz określa obowiązki wskazanych w nim podmiotów, które wynikają wprost z ustawy (zob. wyrok NSA z 7 maja 1996 r. IV SA 1104/95 Prok. i Praw. 1997/5/ poz. 52). Obowiązek – "przysporzenie w sferze prawnej" – dokonania remontu spoczywał więc na podmiotach określonych w powołanym przepisie z mocy samego prawa, a na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ stwierdzając, że obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym miał obowiązek nakazać w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W ocenie Sądu, nie można stwierdzić, aby w niniejszej sprawie żadna ze stron postępowania nie nabyła prawa i aby tym samym spełniona została pierwsza oraz podstawowa przesłanka zastosowania art. 154 kpa. Nie można się zgodzić z oceną organu odwoławczego, iż organ wojewódzki działał zgodnie z prawem i słusznie uznał na zasadzie uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony – zasadność nałożenia obowiązku remontu na reprezentującego Skarb Państwa Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]. Podstawowym bowiem warunkiem zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 154 kpa jest okoliczność, że z decyzji tej żadna ze stron nie nabyła prawa. Ponadto zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd orzekając w przedmiotowej sprawie stoi na stanowisku, że nowa decyzja wydana w trybie art. 154 kpa nie może zostać skierowana do podmiotu, który nie był adresatem weryfikowanej decyzji (zob. wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 30 sierpnia 1996 r. SA/Wr 2545/95 oraz wyrok NSA z dnia 22 lutego 1991 r. IV SA 1377/90 ONSA 1991 nr 2 poz.37). W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, dlatego też w ocenie Sądu organy obu instancji wydały swe rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, iż pojęcie rażącego naruszenia prawa jest rozumiane jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i ma miejsce wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki. Wymogiem pierwszej z nich jest to, iż treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Natomiast druga przesłanka wymaga, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, iż prowadzić będzie ono do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Dodatkowym warunkiem uznania, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa, jest stwierdzenie, iż w "zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny" (zob. wyrok NSA z 17 lipca 1994 r. III SA 535/94 ONSA 1995, nr 2, poz. 91 oraz wyrok NSA z 10 września 1997 r. III SA 1148/96 LEX nr 33822). Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego, iż fakt pozostawania omawianego jazu w zarządzie K. G. w niczym nie podważa oceny decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2002 r. jako w pełni dopuszczalnej i prawidłowej. Organ odwoławczy słusznie co prawda wskazał, że art. 61 ustawy Prawo budowlane statuuje alternatywę co do wyboru adresata obowiązku utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego we właściwym stanie technicznym. Organ bezzasadnie przyjął jednak, że alternatywa ta "nie oznacza całkowitej wymienności właściciela i zarządcy obiektu, lecz każdorazowo należy przyjąć, że obowiązek ten w pierwszym rzędzie dotyczy właściciela danego obiektu, który może się od niego zwolnić jedynie wykazaniem się dysponowaniem odpowiednio skonstruowanej umowy o wykonywaniu obowiązków zarządcy, w świetle której obowiązek ten ciąży na zarządcy". Zdaniem Sądu art. 61 powołanej ustawy stanowi jedynie o obowiązkach właściciela lub zarządy nie wskazując, który z podmiotów jest "w pierwszym rzędzie" zobowiązany. Przepis ten adresowany jest do właścicieli i zarządców obiektów budowlanych, czyli do podmiotów władnych do rozporządzania tymi obiektami, zgodnie z potrzebami wynikającymi z ich przeznaczenia. Przeznaczenie obiektu budowlanego, wynika zaś zarówno z pozwolenia na budowę, jak też z innych dokumentów, na podstawie których obiekt wykonano lub na podstawie których określono jego przeznaczenie np. pozwolenia wodnoprawnego. Dotychczasowym zobowiązanym z decyzji dotyczącej remontu przedmiotowego jazu był K. G., który jak podnosi skarżący występował w sprawie jako zarządca jazu. Wnioskował o udzielenie mu pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie rzeki [...] za pomocą jazu i pozwolenie takie uzyskał decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1993 r. Bez zastrzeżeń przyjął zobowiązania z niej wynikające m.in. odnośnie utrzymania jazu w dobrym stanie technicznym oraz zastrzeżenie co do możliwości żądania w przyszłości rozbudowy lub przebudowy "urządzeń gospodarki wodnej". Dodatkowo wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny - orzekający już w sprawie - w wyroku z dnia 22 marca 1999 r. jednoznacznie stwierdził, iż pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] listopada 1993 r. wydane na rzecz K. G. rozstrzyga zarówno o potrzebie traktowania go jako zarządcy jazu w rozumieniu art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, co z kolei zdaniem Sądu upoważnia do wydania w stosunku do niego rozstrzygnięć opartych na treści art. 66 powołanej ustawy tzn. nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości jak i o bardzo szerokim zakresie obowiązków zarządcy. Sąd stwierdził, że nie jest z nich wyłączony obowiązek remontu jazu jeżeli wymaga tego utrzymanie obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym. Sporne zaś kwestie partycypacji innych podmiotów w kosztach doprowadzenia jazu do właściwego stanu technicznego, czy też rozliczeń między nimi mogą być rozstrzygane tylko w odrębnych postępowaniach i nie miały wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji ani poprzedzającej ją decyzji organu wojewódzkiego. Ujawnione naruszenie przepisów prawa wyżej omówionych powoduje stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271). Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2 – gim wyroku.