IV SA 3208/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec asesor WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant Agnieszka Foks-Skopińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi Okręgu [...] Polskiego Związku Wędkarskiego w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszej instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Starosta S. decyzją z dnia [...] maja 2000 r., wydaną na podstawie art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 1 i 4, art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) udzielił pozwolenia wodnoprawnego M. S. i W. S. współwłaścicielom zbiornika wodnego "[...]", położonego w miejscowości C., na korzystanie z wód rzeki [...] w zakresie: 1. piętrzenia wody rzeki [...] do rzędnej 240.45 m npm na jazie żelbetowym, zlokalizowanym w km [...] rzeki; 2. korzystania z wody rzeki [...] dla potrzeb przepływowego zbiornika w zakresie: napełniania zbiornika w m-cu kwietniu oraz uzupełniania strat na parowanie i przesiąki w okresie maj - październik; 3. upustu wody przez okres 10 dni w celu opróżnienia zbiornika dla przeprowadzenia zabiegów porządkowych i konserwacyjnych zbiornika. Zgodnie z pkt II decyzji, jej integralną częścią operat wodnoprawny na szczególne korzystanie z wód rzeki [...] na potrzeby zbiornika rekreacyjnego [...] w m. C. W pkt III decyzji nałożono na właścicieli obiektu wodnego "[...]" szereg obowiązków w zakresie należytego utrzymywania stanu technicznego budowli i urządzeń związanych ze zbiornikiem Zgodnie z pkt IV - pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone do 30 kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji podano, że wobec złożenia przez Polski Związek Wędkarski Okręgu w [...] licznych zastrzeżeń zarówno na rozprawie wodnoprawnej w dniu 27.04.2000r.,jak też w załączniku nr 1 do pisma z dnia 1 czerwca 2002r. zlecono wykonanie ekspertyzy co do możliwości wydzielenia zbiornika na cele rekreacyjne oraz zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.1995r. dot. udzielonego pozwolenia wodnoprawnego Polskiemu Związkowi Wędkarskiemu - Okręg w [...] celu ograniczenia użytkowania dorzecza rzeki [...]. W opracowanej ekspertyzie, odniesiono się do wszystkich zastrzeżeń P.Z.W. oraz wskazano na argumenty przemawiające za udzieleniem pozwolenia wodnoprawnego wnioskodawcom. Zbiornik wodny stanowiący własność wnioskodawców istnieje od lat 60-tych i służył zawsze do celów rekreacyjnych.Zbiornik nie stwarza dogodnych warunków do prowadzenia gospodarki hodowlanej w myśl ustawy o rybactwie śródlądowym, gdyż wody rzeki [...] są zimne i mało żyzne, a powyżej i poniżej zbiornika koryto rzeki jest wysokie o niskich stanach wody, a więc nie mające wartości dla celów rybacko-wędkarskich. Obiekt ten ujęty jest w " Programie małej retencji dla województwa [...]", jako zbiornik o charakterze rekreacyjnym i retencyjnym. Stanowi element poprawy bilansu wodnego zlewni rzeki [...]. Podniesiono, że z decyzji z dnia [...].06.1995r. Wojewody [...] udzielającej PZW Okręg w [...] pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód Obwodu Rybackiego w 2 na rzece [...] do celów rybackich wynika, że zbiornik "[...]" nie wchodzi w skład Obwodu Rybackiego Nr 2, gdyż nie został wymieniony w operacie wodnoprawnym wśród cieków mających wartość dla celów rybackich (pkt 4.3 ), jak też wśród obiektów mających wpływ na gospodarkę wodną w Obwodzie (pkt 5). Polski Związek Wędkarski nie ma prawa do naruszenia prawa własności, ograniczania inwestycji i eksploatacji urządzeń wodnych. Obowiązkiem PZW jest prowadzenie racjonalnej gospodarki rybackiej. Zatem postanowiono udzielić wnioskodawcom pozwolenia wodnoprawnego oraz nie zmieniać pozwolenia wodnoprawnego udzielonego PZW w Okręg w [...] decyzją z dnia [...].06.1995 r., ponieważ PZW nie jest uprawniony do prowadzenia gospodarki rybackiej na odcinku rzeki [...] będącego własnością M. S. i W. S. W odwołaniu PZW Okręg w [...] przede wszystkim podniósł, że zaskarżona decyzja w sposób istotny narusza jego prawa w rybackim użytkowaniu wody nadane mu decyzją Wojewody [...] z [...].06.1995r. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia art.ll ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne, oraz zakwestionowano kompetencje Starosty S. do wydania tej decyzji, powołując się na art. 6 ust 3 ustawy z 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz. U z 1985r. Nr 21, poz 91 ze zm.). Zarzucono, iż w zaskarżonej decyzji nie podano podstawy prawnej wprowadzonych ograniczeń dla PZW. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2003r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 128 ust.l i art. 294 ust.l ustawy z dnia 18 lipca 200lr. Prawo wodne ( Dz. U. Nr 115, poz.1229 ze zm.) oraz w zw. z art.6 ust.l i 3 ustawy z dnia 18kwietnia 1985r. o rybactwie śródlądowym ( Dz. U. z 1999r. Nr 66, poz. 750 ze zm),utrzymał w mocy decyzję Starosty S. W uzasadnieniu decyzji podano, że zarzut PZW Okręgu [...] o naruszeniu jego praw wydanym pozwoleniem wodnoprawnym jest nieuzasadniony, a to dlatego, że granice obwodu Rybackiego Nr 2 określone w części graficznej "operatu wodnoprawnego" na korzystanie z wód otwartych dla celów rybackich Obwód Rybacki - rzeki [...] sporządzone w 1984 r. nie obejmują zbiornika wodnego w C., ponieważ zbiornik nie jest wyrysowany na załączniku graficznym. Również wykonana w 1995 roku "Aktualizacja operatu wodnoprawnego obszaru Rybackiego nr 2" nie informuje o konieczności wprowadzania w tym zakresie zmiany. W odniesieniu do zarzutu braku delegacji ustawowej do wydania decyzji przez Starostę S. wyjaśniono, że o właściwości Starosty do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego stanowił przepis art. 55 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo wodne ( Dz. U. nr 38, poz. 230 ze zm.). Skoro zbiornik wody w C. nie znajduje się w obwodzie rybackim PZW Okręgu [...], to nie zachodziła potrzeba uwzględnienia w tym przypadku przepisów ustawy o rybactwie śródlądowym. W tej sprawie nie miał również zastosowania przepis art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27.10.1974 r. Prawo wodne, bowiem dotyczy on materii nie objętej zaskarżoną decyzją. Odnośnie zarzutu braku wskazania przepisów ograniczających prawa PZW wyjaśniono, że skoro zaskarżona decyzja nie wprowadziła żadnych ograniczeń, to nie zachodziła potrzeba podawania żadnych przepisów prawa. Brak uprawnień PZW do korzystania ze zbiornika w C. wynika bowiem z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją z dnia [...] czerwca 1995 r. W skardze na powyższą decyzję PZW Okręg w [...] przede wszystkim podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że granice obwodu rybackiego rzeki [...] Nr 2 nie obejmują zbiornika wodnego w C. W operacie wodnoprawnym, który był podstawą wydania pozwolenia wodnoprawnego na użytkowanie rybackie obwodu, ciek na którym usytuowany jest zbiornik ujęty jest zarówno w jego części opisowej, jak i w części graficznej. Zdaniem skarżącego zbiornik w C. jest zbiornikiem o ciągłym przepływie wody zasilanym bezpośrednio z ww. cieku, a to oznacza, że wody tego zbiornika powinny być zaliczone - stosownie do art. 5 ust. 3 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( Dz. U. Nr 115 poz. 1229 ze zm.) - do płynących śródlądowych wód powierzchniowych. Podniesiono nadto, że Wojewoda [...] rozpoznając sprawę nie wziął pod uwagę przepisu art. 10 oraz art. 27 ust. 1 , art. 28 ust. 2 art. 34 ust. 1 cytowanej ustawy Prawo wodne. Z tych względów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc te same argumenty, co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów, przy czym stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) nie jest związany zarzutami i granicami skargi. Przede wszystkim należy podnieść, że trafnie jest spostrzeżenie strony skarżącej, że Wojewoda [...] rozpoznając przedmiotową sprawę pod rządami przepisów ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2002 r., nie wziął pod uwagę nowych regulacji prawnych. Wojewoda [...] dokonał wadliwej interpretacji art. 204 ust. 1 cyt. ustawy. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że sprawy wszczęte i nie zakończone wydaniem decyzji ostatecznej przed dniem wejścia w życie ustawy podlegają rozpoznaniu w trybie określonym w ustawie, z zastrzeżeniem ust. 2 i ust. 3. Wskazane wyjątki dotyczą opłat, a więc niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu wg nowej ustawy, albowiem nie została ostatecznie zakończona przed 1 stycznia 2002r. Wypada podnieść, iż zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 kpa, organ odwoławczy obowiązany jest do ponownego rozstrzygnięcia sprawy. W doktrynie i orzecznictwie nie ma wątpliwości co do tego, że organ odwoławczy nie może ograniczać się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą w pierwszej instancji, w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Oznacza to, że ma obowiązek uwzględnienia zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie zaszły w sprawie w okresie między wydaniem decyzji w pierwszej i w drugiej instancji. ( por. wyrok NSA z dn. 8.02.1994 r. SA/W 1891/93, ONSA 1995/2/64). Tymczasem organ odwoławczy nie uwzględnił nowego stanu prawnego, obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony. Dlatego też zaskarżona decyzja utrzymująca decyzję organu pierwszej instancji w czasie, gdy obowiązywały już zmienione przepisy prawa materialnego, wprowadzające nowe przesłanki rozstrzygnięcia sprawy, jest decyzją wadliwą. Należy również podnieść, że z dniem wejścia 1 stycznia 2002r. utraciła moc nie tylko ustawa z dnia 20 października 1974r. Prawo Wodne, ale także zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 stycznia 1976 r. w sprawie wymagań, jakim powinien odpowiadać operat wodnoprawny ( M.P. Nr 6, poz. 32), w oparciu o który został sporządzony operat wodnoprawny, stanowiący podstawę wydania decyzji pierwszej instancji. Wymagania dotyczące operatu wodnoprawnego uregulowane są obecnie w art. 132 nowego Prawa wodnego, a więc w przepisach rangi ustawowej, a nie jak uprzednio w przepisach wykonawczych do ustawy. Oznacza to, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności operat wodnoprawny zdeaktualizował się. Konieczne zatem stało się ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może bowiem zastąpić czynności właściwego organu pierwszej instancji, gdyż zgodnie z art. 136 kpa może on przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Niezależnie od tego, należy podnieść, że na rozprawie w dniu 8 czerwca 2004 r. strona skarżąca - PZW Okręg w [...] - oświadczyła, że sporny zbiornik "[...]" położony jest w innym miejscu, niż to wynika treści z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego M. S. i W. S. Zbiornik ten znajduje się nie na rzecze [...], ale na cieku od C., który jest dopływem [...]. W ocenie Sądu materiał dowody sprawy, a w szczególności cześć opisowa i rysunkowa operatu wodnoprawnego na korzystanie z wód otwartych dla celów rybackich obszaru Rybackiego rzeki [...] Nr 2 sporządzonego w 1984 r. wskazuje niewątpliwie, że w granicach tego obwodu Rybackiego wyniesiony jest ciek od C. stanowiący dopływ do rzeki [...] (pkt 4 - położenie, cieki, granica obwodu Rybackiego - str. 3 i 4). A to oznacza, że w niniejszej sprawie dokonano błędnych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy. Stanowi to naruszenie przepisu art. 7, art. 77 § 1 kpa, z których wynika obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a następnie rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Reasumując należy stwierdzić, iż wskazane powyżej uchybienia sprawiły, że zaskarżona decyzja nie mogła się ostać w obrocie prawnym. Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 152 orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.