IV SA 3251/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.), Sędziowie WSA Mirosława Kowalska, Asesor WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Aldona Kieler-Kowalska, po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skarg I. i T. S. oraz B. S.A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji pozwalającej na zmianę sposobu użytkowania lokalu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego B. S.A. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2002 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku M. i M. K., stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] marca 1999 r., w przedmiocie "zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółce Akcyjnej B. z siedzibą w W. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania i adaptację lokalu handlowego, położonego w budynku mieszkalno-usługowym przy [...]. w K., na ekspozyturę Banku [...], wraz z modernizacją elewacji w obrębie projektowanego lokalu i montażem szyldów reklamowych". Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu decyzji stwierdził co następuje; Przedmiotowa sprawa dotyczy zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę dla tych robót, które "powodowały zmianę układu konstrukcyjnego budynku i jego wyglądu w stosunku do otaczającej zabudowy". Z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego a także z § 8 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15.12.1994 r. – w sprawie warunków trybu postępowania przy rozbiórkach (...) oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (dz. U. z 1995 r. nr 10, poz. 47) wynika obowiązek legitymowania się przez inwestora dowodem stwierdzającym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Warunkiem spełnienia w/w obowiązku było uzyskanie przez inwestora zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. P. w K. na te roboty, których zakres obejmował "ingerencje we wspólne części budynku, tj. modernizację i zmianę wyglądu elewacji, zamontowanie instalacji klimatyzacyjnej na ścianach konstrukcyjnych budynku, wyburzenia i wymurowania dokonywane w ścianach konstrukcyjnych budynku". Zgody takiej współwłaściciele budynku nie wyrazili. Rozstrzygnięcie zawarte w kontrolowanej decyzji oparte bowiem zostało na akcie notarialnym, w którym błędnie ustalono, że I. i T.S. są jedynymi właścicielami całej nieruchomości. Kontrolowana decyzja wydana została pomimo, iż Prezydent Miasta [...] w decyzji z dnia [...].01.1999 r. odmówił dokonania zmiany w operacie ewidencji gruntów przez wpisanie T. S. jako właściciela całej działki nr ew. [...], zwracając uwagę na błąd zawarty w akcie notarialnym z dnia [...].09.1998 r. Skoro więc, wobec nie wyrażenia zgody na wykonanie robót przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, naruszony został art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego a także art. 7, 10 § 1 i 61 § 4 kpa przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu, należało uznać, że wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Od powyższej decyzji wnieśli odwołanie B. Spółka Akcyjna oraz I. i T. małż. S. (brak odwoł. z dn. 25.03.1999 r., tylko pismo uzupełn. z dn. 02.04.2002 r.) Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji podnieśli co następuje; - B. – że rozstrzygające znaczenie dla oceny czy danemu podmiotowi przysługuje prawo własności do nieruchomości mają zapisy w dziale II księgi wieczystej. Zasada wyrażona w art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym treści dokonanych wpisów, - I. i T. małż. S. – że nie można mówić o rażącym naruszeniu przepisów prawa skoro zgoda współwłaścicieli została wyrażona ex post. Podkreślili też, że wcześniej z uwagi na brzmienie aktu notarialnego kupna-sprzedaży, z którego wynikało, że są jedynymi właścicielami nieruchomości, nie zachodziła potrzeba uzyskania zgody innych osób na zmianę przeznaczenia lokalu i przeprowadzenie robót budowlanych. Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu w/w odwołania, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu odwoławczego "zamierzenie inwestycyjne, polegające na zmianie sposobu użytkowania i adaptacji lokalu handlowego w budynku mieszkalno-usługowym na ekspozyturę Banku wraz z modernizacją elewacji w obrębie projektowanego lokalu, na działce stanowiącej własność kilku osób, wymaga uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli. W aktach sprawy brak jest zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Zmiana sposobu użytkowania lokalu w rozumieniu art. 71 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego na nieruchomości stanowiącej współwłasność stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. W dacie wydania kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji inwestor nie posiadał zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości przy ul. P. w K. Zatem decyzja ta jest dotknięta wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Na powyższą decyzje ze skargami do Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpili I. i T. małż. S. oraz B.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji podnieśli, że; - I. i T. S. - że "stan prawny nieruchomości oparty był na akcie notarialnym". Nie mieli świadomości, że nie są jedynymi właścicielami nieruchomości, skoro nie wynikało to z treści aktu notarialnego. Dopiero odmowa dokonania wpisu do księgi wieczystej dokonana postanowieniem z dnia [...] lipca 2001 r. im to uświadomiła. Nadto wnioskodawcy występujący o stwierdzenie nieważności decyzji nie posiadają interesu prawnego do występowania z takim wnioskiem jako, że kontrolowana decyzja odnosiła się tylko do wyodrębnionego lokalu stanowiącego ich własność i nie naruszała tzw. części wspólnych. Ponadto w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy art. 6 ustawy o własności lokali, ponieważ liczba wyodrębnionych lokali wynosi 10, z czego 8 lokali stanowi ich wyłączną własność. Wprawdzie do obecnej chwili nie został powołany zarząd ale wynika to z braku zgody M.K. Zakładając, że "każdemu ze współwłaścicieli przysługuje równy głos przy udziale skarżących wynoszącym 756/1000 w częściach wspólnych należy przyjąć, że uzyskano obecnie zgodę większości współwłaścicieli na wykonanie zmian w częściach wspólnych nieruchomości". Zgoda ta uzyskana została ex post lecz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien wziąć pod uwagę, że wcześniej nie było możliwości ani konieczności jej uzyskania. Skutkować to winno uznaniem, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż miało miejsce rażące naruszenie prawa, - B. – w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, iż naruszenie prawa ma rażący charakter. Inwestor działał w dobrej wierze, opierając się na aktualnej w chwili wydania kontrolowanej decyzji treści aktu notarialnego z dnia [...].08.1998 r. stwierdzającej, że I. i T. S. są wyłącznymi właścicielami nieruchomości. Nadto podnieśli, że w niniejszej sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zaskarżona decyzja dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu handlowego na ekspozyturę banku – z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Podstawowym zatem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zagadnieniem jest, czy kontrolowane w trybie nadzoru orzeczenie wydane zostało z naruszeniem prawa i czy naruszenie to ma rażący charakter. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Przy czym, z uwagi na powołaną w art. 16 § 2 kpa zasadę trwałości decyzji administracyjnych, żadna z w/w wad nie może być interpretowana rozszerzająco. Stwierdzając nieważność kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji organy nadzoru przyjęły, iż w rażący sposób naruszony został art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 8 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15.12.1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach (...) oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U. nr 10, poz. 47). Z przepisów tych wynika bowiem obowiązek legitymowania się przez inwestora dowodem stwierdzającym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie organów nadzoru, warunek ten w niniejszej sprawie nie został spełniony, ponieważ inwestor nie uzyskał zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości mimo, iż zakres robót wykonywanych w związku ze zmianą przeznaczenia lokalu obejmował części wspólne budynku, takie jak zmianę wyglądu elewacji, montaż instalacji na ścianach konstrukcyjnych, wyburzenia i wymurowania dokonywane na tych ścianach. Zgodzić należy się z organami nadzoru, że o ile roboty remontowe dokonywane w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu dotyczą jego części wspólnych, wymagana jest na ich prowadzenie zgoda wszystkich aktualnych współwłaścicieli nieruchomości. Zauważyć jednak należy, że osobom tym prawo to musiało przysługiwać w dacie wydania decyzji udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. W niniejszej sprawie rozstrzygające znaczenie miał zatem zapis w księdze wieczystej na dzień wydania decyzji tj. [...] marca 1999 r. W aktach sprawy brak jest wypisu z księgi wieczystej nr [...], z którego wynikałoby, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła w tym czasie współwłasność. Nadto z przedstawionego na rozprawie pisma Sądu Rejonowego w [...] Wydział ksiąg Wieczystych zdaje się wynikać, iż udziały M. i M. K. we współwłasności nieruchomości objętej Kw nr [...] nie były w/w okresie ujawnione. W tej sytuacji skoro przesadzające znaczenie w sprawie wykazania prawa własności do nieruchomości ma wpis do księgi wieczystej, bark jego powoduje, że nie sposób uznać, iż w dacie wydawania kontrolowanej decyzji zgoda ewentualnych współwłaścicieli była wymagana. W aktualnym stanie faktycznym sprawy brak jest zatem podstaw do przyjęcia, iż badana w trybie nadzoru decyzja wydana została z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i to rażącym. Do przyjęcia, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1999 r. została wydana z rażącym naruszeniem w/w przepisów niezbędnym było wykazanie, iż w tym czasie współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości oprócz inwestora były inne osoby, których prawa zostały ujawnione w księdze wieczystej nr [...]. Dla stwierdzenia nieważności kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji bez znaczenia były dokonane po dniu [...] marca 1999 r. czynności prawne takie jak późniejszy wpis do księgi wieczystej współwłaścicieli nieruchomości, czy też sprostowanie aktu notarialnego. Mogą one stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1999 r., o ile spełnione zostaną pozostałe wymogi z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Reasumując stwierdzić należy, że posiadany aktualnie w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja wydana została z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, a tym bardziej, że naruszenie to ma rażący charakter. Prowadząc niniejsze postępowanie organy nadzoru naruszyły zawartą w art. 7 kpa zasadę zobowiązującą je do dokładnego uzupełniania stanu faktycznego i prawnego sprawy. Mając na uwadze, że naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy zatem na zasadzie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.