IV SA 3263/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia WSA Wojciech Mazur Asesor WSA Anna Szymańska Protokolant Andrzej Malinowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2004 r. sprawy ze skargi J. T., M. T. i A.T. na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie przejęcia nieruchomości ziemskiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzją organu I instancji; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz J. T., M.T. i A.T. kwotę po 250,00 zł (dwieście pięćdziesiąt), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. T., M. T. i A. T., decyzją z dnia [...] września 2002 r. odmówił stwierdzenia, że nieruchomość położona w K. przy ul. [...], ujawniona obecnie w księdze wieczystej Kw. Nr [...] jako działka nr [...] o powierzchni 1036 m2, stanowiąca część nieruchomości określonej w akcie działu spadku z dnia 9 października 1935 r. jako "Dom murowany w K. przy ul. Z. pod Nr policyjnym [...] i obszar [...] dziesięcin [...] sążnie kw. łąk", stanowiąca przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa własność W. T. nie podpada pod działanie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ pierwszej instancji uznał bowiem, że objęta wnioskiem nieruchomość "nie była odrębną częścią nieruchomości ziemskiej, wyodrębnioną w wyniku dokonanego działu prawnego." Ponadto, w ocenie Wojewody [...], sposób użytkowania gruntu oznaczonego jako parcela 1106 o powierzchni 5,8177 ha stanowiącej łąkę oraz charakter budynków znajdujących się na parceli nr [...] (dom mieszkalny, zamieszkiwany przez członków rodziny i pracowników majątku, sklep z artykułami spożywczymi, oficyna murowana w podwórzu, stajnia, pralnia i piwnica), pozwala na przyjęcie, że była to nieruchomość, która mogła być wykorzystywana na cele rolne, bądź inne ważne zadania użyteczności publicznej, o których mowa w art. 15 dekretu. Odwołanie od tej decyzji wnieśli J. T., M. T. i A. T. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że "kwestią kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie czy charakter przedmiotowej nieruchomości wskazuje na pozostawanie w funkcjonalnym jej związku z całym majątku ziemskim." Stosownie do przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, na własność Państwa przechodziły nieruchomości ziemskie, stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej lub 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw: poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Dekret wprawdzie nie określał pojęcia nieruchomości ziemskiej jednak analiza treści tego dekretu dokonana przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. wskazuje, że nieruchomość ziemska to obiekty mienia ruchomego, które mają charakter rolniczy. Zgodnie z art. 6 dekretu Minister Rolnictwa i Reform Rolnych obejmował zarząd nad przejętymi nieruchomościami wraz z budynkami, całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. Zatem przejęciu podlegały nieruchomości gruntowe wraz z obiektami, które pozostawały w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym. W. T., na mocy aktu notarialnego z dnia [...] października 1935 r., był właścicielem majątku wielkiej własności, obejmującego dobra ziemskie pod nazwą "[...]", położonego w byłym powiecie k. i oddzielnych jednostek hipotecznych z tych dóbr wydzielonych. Z rejestru pomiarowego sporządzonego w 1934 r. przez mierniczego przysięgłego inż. J. K. wynika, że ogólny obszar tego majątku wynosił 7950,5370 ha w tym: podwórza i zabudowania - 8,5175 ha, ogrody warzywne -4,8802 ha, ogrody owocowe - 5,3897 ha, ogrody spacerowe - 4,1225 ha, grunty orne -283,0265 ha, łąki - 108,7570 ha, pastwiska - 46,2846 ha, lasy - 7122,6834 ha, zarośla -183,9534 ha, bagna - 5,2815 ha, wody - 65,1150 ha, piaski i nieużytki - 38,8722 ha oraz drogi, rowy i wygony - 72,7535 ha. Z kolei z rejestru pomiarowego sporządzonego w latach 1927-1928 wynika, że część gruntów tego majątku o powierzchni 201,1569 ha, w skład których wchodziły: grunty orne - 120,8595 ha, łąki - 17,7229 ha, pastwiska - 5,7430 ha, łasy - 8,8471 ha oraz ogrody, place, zabudowania i inne o powierzchni 38,7226 ha położona była w granicach miasta K. Wśród parcel wymienionych w ostatnio wskazanym rejestrze, znajduje się także parcela nr [...], o powierzchni 936 m2, wpisana w kolumnie "ogrody, place i zabudowania", odpowiadająca obecnie działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 1036 m2 oraz parcela nr [...] o powierzchni 5,8177 ha wpisana w kolumnie "łąka". Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyjaśnił, że sporządzone, na podstawie pomiarów stanu posiadania wszystkich gruntów położonych w ówczesnych granicach administracyjnych miasta K., mapy i rejestry pomiarowe gruntów, stanowiły podstawę podziału gruntów na parcele. Nie jest to jednak równoznaczne z wyodrębnieniem nieruchomości w wyniku przedwojennej parcelacji, zaś określenie "parcela" jest odpowiednikiem obecnej definicji "działki". Decydujące znaczenie dla określenia związku funkcjonalnego zabudowanej nieruchomości, położonej w K. z majątkiem ziemskim ma charakter tych budynków. Według organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie charakter budynków jednoznacznie wskazuje na związek funkcjonalno - gospodarczy z majątkiem ziemskim. Z akt sprawy wynika bowiem, że na działce oznaczonej obecnie jako działka nr [...], usytuowane były następujące obiekty: dom mieszkalny zamieszkiwany przez członków rodziny i pracowników majątku i w którym na parterze znajdował się sklepik z artykułami spożywczymi, oficyna murowana, stajnia, pralnia i piwnica. "Ze szkicu sytuacyjnego wynika także, że grunty te położone przy ul. [...] przylegały bezpośrednio do parku, w którym znajdował się dom mieszkalny T. (pałac). Do parku zaś od strony południowej przylegał bezpośrednio majątek ziemski pn. "[...]". Natomiast parcela łąkowa położona częściowo w mieście K. a częściowo we wsi R., tworzyła wraz z łąkami majątku pn. "[...]", kompleks o pow. Ponad 15 ha. Takie usytuowanie spornych gruntów oraz charakter znajdujących się na nich obiektów mieszkalno - gospodarczych dla właściciela i pracowników rolnych, wyraźnie wskazuje na funkcjonalne i gospodarcze powiązanie z majątkiem, albowiem służyły do realizacji jego funkcji gospodarczych." Skargę na powyższą decyzję wnieśli: J. T., M. T. i A. T., zarzucając: naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania a to: art. 1 Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 2 ust. 1 lit. e, art. 2 ust. 2 oraz art. 15 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, art. 1 przepisów wykonawczych o stosowaniu rozporządzenia tymczasowego Rady Ministrów normującego przenoszenie własności nieruchomości ziemskich z dnia 1 września 1919 r. Skarżący zarzucili także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym poprzez zignorowanie oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2001 r., art. art. 6, 7, 8, 10§l, 75, 77, 79 i 107§3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w sposób wszechstronny stanu faktycznego sprawy oraz materiału w niej zgromadzonego a dotyczącego charakteru nieruchomości i jej związku z majątkiem ziemskim. Ponadto skarżący zarzucili, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały "wydane bez podstawy prawnej lub zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa" z uwagi na to, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej jako tzw. "nieakt" nie mógł stanowić podstawy do nacjonalizacji zabudowanej nieruchomości miejskiej, art. 2 ust. 1 lit. e dekretu jest sprzeczny z konstytucją RP oraz utracił moc prawną. Wskazując na powyższe podstawy skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej w mocy decyzji organu pierwszej instancji lub o stwierdzenie ich nieważności Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2001 r. decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2000 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1999 r., stwierdzającej, że nieruchomość zabudowana, ujawniona aktualnie w księdze wieczystej Kw [...] jako działka nr [...] o powierzchni 1036 m2, stanowiąca część nieruchomości określonej według aktu notarialnego z dnia [...] października 1935 r. jako "Dom murowany w K. przy ul. [...] pod Nr policyjnym [...] i obszar [...] dziesięcin [...] sążnie Kw. Łąk", wchodzącej w skład majątku W. T., podlega działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tekst jednolity Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że wymienione decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, art. 77§1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia te polegały na nie wyjaśnieniu jaki charakter miała nieruchomość objęta wnioskiem, w szczególności czy była to nieruchomość ziemska, która mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej. W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając stanowisko wyrażone w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. (sygn. TKW 3/89) ustalającej powszechnie obowiązującą wykładnię art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tekst jednolity Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), wyraził pogląd, iż przy orzekaniu na podstawie §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51), należy badać możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu tej części nieruchomości, która nie jest funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym, a zatem nie mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej. Sąd podkreślił, że organy orzekające w sprawie nie wykazały, by położona w mieście K. zabudowana budynkiem mieszkalnym nieruchomość była powiązana z obszarem 5,92 ha łąk (co zdaniem organów świadczyło o jej ziemskim charakterze). Ponadto Sąd podzielił stanowisko wyrażono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 1994r. (ONSA 1996, z. 1, poz. 22), iż poza zakresem przedmiotowym dekretu z dnia 6 września 1944 r. były zabudowane nieruchomości miejskie, nie mające związku funkcjonalnego z nieruchomością przejmowaną na cele reformy rolnej. Zgodnie z art. 30, obowiązującej w dacie orzekania przez organy obu instancji, ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W zakresie oceny mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie prawa zostało w danym wypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i wreszcie, jakie zdaniem Sądu zastosowanie lub interpretacja przepisów prawa powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mogło być uznane za zgodne z prawem. Ocena ta może odnosić się tak do przepisów prawa materialnego jak i procesowego (por. T. Woś Postępowanie sądowoadministracyjne Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 1999.). W rozpoznawanej sprawie organy orzekające, z naruszeniem art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, nie zastosowały się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r. W powołanym orzeczeniu Sąd wyraził pogląd, iż rozpatrzenie wniosku skarżących wymaga wykazania na jakiej podstawie organy przyjęły, że zabudowana nieruchomość, położona w mieście K. przy ul. [...] jest nieruchomością ziemską podlegającą działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ponadto Sąd wskazał, że co do zasady zabudowane nieruchomości miejskie nie mające funkcjonalnego związku z nieruchomością ziemską przejmowaną na cele reformy rolnej znajdowały się poza zakresem przedmiotowym art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W związku z tym Sąd wyraził pogląd o konieczności wyjaśnienia związku między nieruchomością objętą wnioskiem a przejętym majątkiem ziemskim, podkreślając, że dotychczasowe twierdzenia o istnieniu takiego związku są gołosłowne, gdyż sprawa nie została dotychczas wszechstronnie wyjaśniona a także nie zebrano i nie rozpatrzono pełnego materiału dowodowego. Wbrew ocenie prawnej wyrażonej przez Sąd organy ponownie rozpatrując sprawę nie uzupełniły w sposób wystarczający materiału dowodowego i nie wykazały, by rozstrzygnięcie sprawy znajdowało uzasadnienie w zgromadzonych dowodach. Przede wszystkim podkreślić należy, że przyjęcie istnienia związku funkcjonalnego między zabudowaną nieruchomością ziemską a majątkiem ziemskim sprowadza się do ustalenia rodzaju zabudowań znajdujących się przy ul. [...] i wskazania, że ich charakter przemawia za przyjęciem istnienia tego związku. Organy bez wskazania dowodów na jakich oparły swe ustalenia przyjęły, że budynek mieszkalny przeznaczony był dla rodziny T. i pracowników majątku podczas, gdy takie stanowisko pozostaje w sprzeczności z twierdzeniami skarżących o zamieszkiwaniu w nim osób nie mających związku z majątkiem. W sprawie nie wyjaśniono dlaczego usytuowanie w budynku "sklepiku z artykułami spożywczymi" przemawia za przyjęciem, że nieruchomość przy ul. [...] pozostawała w związku z funkcjonowaniem majątku ziemskiego. Dodać należy, że z wyjaśnień J. T. wynika, że był to sklep z artykułami kolonialnymi, co podważa trafność ustaleń organów. Wojewoda [...] i Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wyjaśnili także dlaczego usytuowanie na tej nieruchomości stajni, pralni, oficyny i piwnicy świadczy o istnieniu omawianych powiązań funkcjonalnych. W związku z tym stwierdzić należy, że organy rozstrzygające sprawę, mimo wiążącego charakteru oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., w dalszym ciągu nie wyjaśniły najistotniejszej kwestii w sprawie to jest funkcjonalnego powiązania zabudowanej nieruchomości ziemskiej z majątkiem ziemskim. Konsekwencją wskazanego naruszenia art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jest naruszenie innych przepisów postępowania, w szczególności art. art. 7, 75, 77§1, 80, 107§3 k.p.a., co trafnie zostało podniesione w skardze. Odnosząc się do zarzutu naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego należy stwierdzić, że ocena ich zasadności jest niemożliwa w sytuacji, gdy w sprawie nie zostały poczynione pełne ustalenia faktyczne. Podnieść należy, że dopiero takie ustalenia stanowić mogą punkt wyjścia do określenia aktu normatywnego mającego stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy i oceny prawidłowości jego zastosowania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi