IV SA 3271/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA T. Cysek ( spr.) Sędziowie NSA B. Gorczycka - Muszyńska asesor WSA T. Wykowski Protokolant K. Jankowska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2004 r. sprawy ze skargi B. i P. R. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie protestu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. orzeka, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego, 3. zasądza od Rady Miejskiej w S. na rzecz B. i P. R. 10 (dziesięć ) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do sądu administracyjnego uchwałą z dnia [...] lipca 2003 r. Rada Miejska w S. postanowiła uchylić swą uchwałę z dnia [...] czerwca 2003 r. uwzględniającą "protest" P. i B. R. ( a także A. S. Z.) do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. dla obszaru położonego pomiędzy ulicą [...],[...] do [...],[...] do [...] i [...] do [...], a dotyczący przeznaczenia terenu ich działki nr [...] położonej w S. przy ulicy [...] - i "oddaliła" ten protest. W uzasadnieniu opisanej uchwały podano, że sprzeciw wyżej wymienionych co do ustalenia linii rozgraniczających ulicę [...] na terenie ich nieruchomości nie może być uwzględniony. Ulica [...] pełni funkcję drogi dojazdowej i obsługuje tereny "zabudowanego i zagospodarowanego" osiedla jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej. Zgodnie z "przepisami prawa", a w szczególności Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i jej usytuowanie ( Dz. U. Nr 40 poz. 430) wymagana szerokość drogi dojazdowej to minimum 10 m w liniach rozgraniczających. W myśl art 140 kodeksu cywilnego właściciel może, w granicach określonych przez ustawę, zasady współżycia społecznego, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Jedną z ustaw ograniczających właściciela w wykonywaniu prawa własności jest zaś ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 ze zm.,). Stosownie do art., 2 ust. 1 , 4 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania przestrzennego dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i należy do zadań własnych gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - zgodnie z art. 33 powołanego wyżej aktu prawnego kształtuje sposób wykonywania prawa własności. W złożonej skardze B. i P. R. zarzucili, iż zaskarżona uchwała narusza ich interes faktyczny i prawny". Wskazali, iż wcześniejsza uchwała Rady Miejskiej w S. uwzględniła ich protest, a następnie " oddalono ich sprawę w całości, choć argumenty były te same". Skarżący akcentują, iż do 1957 r. są właścicielami domu jednorodzinnego (w tym czasie ogrodzonego). Poszerzenie ulicy [...] spowodowałoby likwidację dotychczasowego ogrodzenia i urządzeń ogrodowych. Według skarżących Rada Miasta S. wadliwie wskazuje na potrzebę stosowania rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. skoro przepisy tego rozporządzenia mogą być stosowane na etapie projektowania dróg których nie ma. Obecnie zaś granice działek i dróg zostały ustalone decyzjami o podziale i w tyra zakresie "Urząd Miasta S." wyraził już swe stanowisko. Powstałych wówczas błędów nie można naprawić kosztem ich dorobku i praw nabytych. W ocenie skarżących w postępowaniu władz miasta nie ma przejawów dążenia do kompromisowego załatwienia sprawy ( negocjacji, argumentacji celów itp.). Odpowiadając na skargę Rada Miejska w S. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację, dodając, iż w dotychczasowym planie ulica [...] miała w liniach rozgraniczających 15 m, a obecnie pełni rolę drogi dojazdowej o szerokości 10 m. Na odcinku z działką skarżących jej faktyczna szerokość to 6 m. Wykonanie na niej urządzeń infrastruktury technicznej ( kanalizacji sanitarnej, wodociągu, prądu, telefonu, gazu i kanalizacji deszczowej) nic jest więc możliwe. Skarżący co prawda dawno już wybudowali dom mieszkalny i ogrodzenie ale od tego czasu zmieniły się uwarunkowania w zakresie: * ruchu samochodowego * ilość wybudowanych domów * zapotrzebowanie na infrastrukturę techniczną. Zapewnienie poprawy warunków zamieszkania na osiedlu, oraz moźliwośći korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej bez zwiększenia szerokości drogi nie jest możliwe. W razie poszerzenia drogi skarżący uzyskają zaś słuszne odszkodowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga prowadzi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z niżej podanych przyczyn. Przede wszystkim podnieść należy, iż przy kwalifikacji w postępowaniu planistycznym dwu całkowicie odmiennych środków kwestionowania ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania tj. protestu i zarzutu konieczne jest kierowanie się ściśle przesłankami określonymi w art. 23, 24 ustawy z dnia 7 lipca 19094 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 ze zm.) - zwana dalej ustawano zagospodarowaniu przestrzennym. Decydującego znaczenia nigdy zaś nie mogą mieć - co wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny nazwa pisma zawierającego zastrzeżenia do projektu planu. Podzielić też należy stanowisko prezentowane już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż błędna kwalifikacja środka mającego na celu podważenie ustaleń planu nie jest jedynie nieistotnym naruszeniem procedury planistycznej, a stanowi wystarczający powód do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy. W szczególności dotyczy to potraktowania środka, który w istocie był zarzutem, jako protestu. Nie można bowiem wykluczyć, że wynik głosowania w radzie gminy byłby inny gdyby radni mieli świadomość rozstrzygania o zarzucie, a nie o proteście. W konkretnej sprawie nie ulega wątpliwości, że zarówno treść środka wniesionego przez skarżących w postępowaniu planistycznym (jak i samego nawet uzasadnienia zaskarżonej uchwały) wskazuje na kwestionowanie w sprawie przeznaczenia w projekcie planu działki skarżących i przez to naruszenia ich interesu prawnego. To zaś jest wyznacznikiem potrzeby kwalifikacji środka jako zarzutu zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z niezrozumiałych zatem względów Rada Miejska w S. ustosunkowywała się w zaskarżonej uchwale do "protestu" (podstawy do kwalifikacji środka, jako protestu określone są w art. 23 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Ze zdziwieniem jedynie można odnotować wypowiedź pełnomocnika zaskarżonego organu na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku, że zakwalifikowanie środka wniesionego przez skarżących jako protestu nastąpiło po to, aby dać skarżącym większe możliwości w postępowaniu sądowym - - skoro na uchwałę ustosunkowującą się do protestu nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zupełnie już na marginesie wypada jeszcze wtrącić, że negatywnie ustosunkowując się zarówno do protestu jak i zarzutu rady gminy nie orzeka o "oddaleniu", a o "odrzuceniu" wniesionego środka. Błędnie kwalifikując wniesiony w niniejszej sprawie środek Rada Miasta w S. zastosowała wprawdzie elementy postępowania wymagane przy ustosunkowywaniu się do zarzutu (uzasadnienie uchwały, jej doręczenie oraz pouczenie o prawie złożenia skargi do sądu administracyjnego), ale nie sposób przeoczyć dalszych uchybień popełnionych w konkretnym postępowaniu pianistycznym. Po pierwsze, biorąc pod uwagę, że zaskarżona uchwała stanowiła w istocie reasumpcję wcześniejszej uchwały pozytywnie ustosunkowującej się do środka wniesionego przez skarżących to szczególnej wagi nabrało spełnienie obowiązku - zawsze podkreślonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyczerpującego uzasadnienia uchwały . Skoro bowiem wcześniej dostrzeżono już możliwości uwzględnienia sugestii skarżących, to należało wyjaśnić dlaczego z dotychczas prezentowanego stanowiska się wycofano. Z gruntu za niedopuszczalna potraktować należy bowiem niczym nie uzasadnioną labilność stanowiska rady gminy co do zasadności wniesionego środka. Tego rodzaju chwiejność poglądów nie tylko podważa powagę rady gminy, ale i świadczy o braku skrupulatności i dostatecznej rozwagi w jego rozpoznawaniu. Całkowicie nie można się zgodzić z poglądem organu zaprezentowanym na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku, iż zadaniem sesji była tylko kontrola procedury planistycznej, a już nie uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Dokonując kontroli pod względem zgodności z prawem Sąd bada bowiem również spełnienie obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwały w sposób odpowiadający art.24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd nie bada oczywiście celowości czy słuszności konkretnego rozwiązania planistycznego, ale musi sprawdzić, czy uzasadnienie uchwały wykazało, że przyjęte rozwiązanie planistyczne jest optymalne, a naruszenie interesu prawnego wnoszących środek bezwzględnie konieczne. Pomijając już, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały w żadnym fragmencie nie wyjaśniono przyczyn zmiany stanowiska rady gminy, to wskazać należy dalej, iż nie znalazła się w nim wyczerpująca analiza uwarunkowań terenowych (rodzaju zabudowy po obu stronach drogi, konsekwencji dla właścicieli poszczególnych działek w razie przyjęcia określonego wariantu przeznaczenia drogi itp.) w celu przekonania, że przyjęte rozwiązanie jest najlepsze, a uwzględnienie zarzutu do planu niemożliwe, bądź nieracjonalne. Rada gminy winna rozważyć zakres i proporcje naruszenia interesów prawnych różnych podmiotów ( por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 1387/99 Lex Nr 48258. Nie jest wystarczającym uzasadnieniem do odrzucenia zastrzeżeń do projektu planu, porównanie projektu planu ze stanem dotychczas obowiązującym (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2002 r. sygn. akt SA/Kr 3050/01 Wspólnotą 2002/13/47). Nie stanowi też wystarczającego uzasadnienia powoływanie się na tzw. władztwo planistyczne gminy, skoro wskazane w zaskarżonej uchwale przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wcale nie uprawniają gminy do działania w sposób arbitralny. Konieczność przyjęcia konkretnego rozwiązania planistycznego, musi być zaś zawsze w pełni wykazana właśnie w uzasadnieniu uchwały, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z zaskarżonej uchwały, ani z dołączonego do akt wyrysu z projektu planu nie wynika, czy droga wkraczająca na teren nieruchomości skarżących jest, lub miałaby być w przyszłości kwalifikowana jako droga publiczna. Kwestia ta ma zaś istotne znaczenie skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w myśl art. 10 ust. 1 pkt 2 ustala linie rozgraniczające dróg publicznych, a nie jakichkolwiek dróg . Kwalifikacja zaś kategorii do drogi publicznej nie jest natomiast sprawą dowolną, ale musi być postrzegana poprzez odwołanie się do regulacji zawartej w ustawie z dnia 25 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm. por. art. 1-2 wymienionej ustawy). Brak zaliczenia do jakiejkolwiek kategorii drogi publicznej (jako warunku traktowania drogi jako publicznej) oznacza ze droga może być traktowana jedynie jako wewnętrzna { por. art. 8 ust ! omawianego aktu prawnego). Do takich należą w szczególności np. drogi w osiedlach mieszkaniowych. Wyjaśnienie o jaką to drogę chodzi (publiczną, czy tylko wewnętrzną) nie jest zatem pozbawione znaczenia w ocenie zastrzeżeń skarżących dokonywanych w uchwale rady gminy. Nigdy też powoływanie się na prymat interesu ogólnego nad interesem indywidualnym właściciela nie może być wystarczającą i tym bardziej samodzielną przesłanką odrzucenia przez radę gminy sprzeciwu właściciela do projektu planu. W razie, gdyby okazało się, że droga "dojazdowa" mająca wkraczać na teren nieruchomości skarżących jest lub miałaby być drogą publiczną, to za niewystarczające uznać należałoby dokonanie w zaskarżonej uchwale ( bez analizy konkretnego przepisu) powoływanie się tylko ogólnie (bez analizy konkretnego przepisu) na rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 199 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Zważyć bowiem należy, iż co prawda § 7 ust. 1 wskazanego rozporządzenia ustala minimalną szerokość linii rozgraniczających dojazdowej drogi publicznej na 10 m, ale jednocześnie ust. 2 tego rozporządzenia dopuszcza w wyjątkowych wypadkach (trudne warunki terenowe, lub istniejące zagospodarowanie) możliwość odstępstwa od sformułowanego w ust. 1 wymogu ( przy spełnieniu przesłanek ujętych w § 6). Na zakończenie dodać też trzeba, że przedmiotową oceną w postępowaniu sądowym jest zaskarżony akt, a nie późniejsze wyjaśnienia, czy komentarze organu administracji publicznej. Z zasady zatem na wynik kontroli zaskarżonej uchwały nie mogła mieć (niewystarczająca zresztą) próba rozszerzenia argumentacji ( w stosunku do uzasadnienia zaskarżonej uchwały) dokonana w odpowiedzi na skargę przez pełnomocnika Rady Miejskiej w S. na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku. Z tych wszystkich względów orzeczono, jak w sentencji z mocy art. 147 § 1 ,152 , 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).