IV SA 3280/02

IV SA 3279-3280/02 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 lutego 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Z. Niewiadomski (spr.), Sędziowie NSA J. Kabat-Rembelska, Asesor WSA A. Szymańska, Protokolant D. Gorzelak-Maciak, po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2004 r. sprawy ze skargi J. K., W. L., E. K. oraz Społecznego Komitetu Ochrony Środowiska "[...]" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2002 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu [...] 1) Uchyla zaskarżoną decyzję, 2) Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3) Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz J.K. kwotę 500 (pięćset złotych), a na rzecz W. L., E. K. oraz Społecznego Komitetu Ochrony Środowiska "[...]" po 10 zł ( dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. Burmistrz Miasta i Gminy G. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji inwestycji Zakład unieszkodliwiania odpadów komunalnych [...] polegającej na budowie: zakładu unieszkodliwiania odpadów obejmującego: budynek stacji segregacji odpadów, kompostownię odpadów zielonych, składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, obiektu wentylatorni i biofiltrów, placu na kontenery, budynku administracyjno - socjalnego, budynku wagowego, myjni płytowej i brodzika dezynfekcyjnego oraz obiektów pomocniczych, w tym: budynku wielofunkcyjnego stacji paliw, garaży z zapleczem socjalnym, oczyszczalni ścieków, stacji bagażu, ponadto infrastruktury technicznej: zewnętrznej sieci i budowli z nimi związanych jak: odwadnianie powierzchniowe terenu składowiska, sieć technologiczna wód odciekowych ze składowiska, sieć technologiczna recyrkulacji ścieków oczyszczonych, sieć elektroenergetyczna, ogrodzenie ternu wraz z pasem zieleni ochronnej dla całej inwestycji. W/w inwestycja ma być realizowana na działkach ew. [...] i [...] położonych we wsi L. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż zamierzona inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu wsi [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] listopada 1994 r., zmienionego uchwalą Rady Nr [...] z [...] listopada 1996 r. Ustalono, także warunki wynikające z przepisów szczególnych a także ustalono warunki, jakie należy uwzględnić w fazie projektowej inwestycji, na podstawie "Aneksu" do "Oceny oddziaływania na środowisko" oraz postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego uzgadniającego decyzję. W uzasadnieniu wskazano na potrzebę realizacji inwestycji w proponowanym kształcie , na terenie, który w planie zagospodarowania ternu przeznaczony jest pod składowisko - utylizację odpadów komunalnych. Odniesiono się także do braku konsultacji społecznych wskazując , że decyzja wydana została z pominięciem takich konsultacji wobec zagrożenia Gminy roszczeniami ze strony spółki inwestorskiej. Od w/w decyzji odwołali się J. B., J. K. oraz Społeczny Komitet Ochrony środowiska "[...] " . W/w komitet w odwołaniu podniósł, że zaskarżona decyzja została podjęta przez osobę, którą łączy z gminą stosunek służbowy pracy, zaś gmina, będąc udziałowcem spółki inwestującej liczy na dochody z tytułu realizacji inwestycji. W piśmie uzupełniającym Komitet wskazał, że budowa ZUOK "[...] " w obszarze ograniczonego użytkowania ZUOK "[...] " uniemożliwi monitoring zanieczyszczeń i spowoduje ich skomasowanie, a utajnienie technologii przerobu odpadów (32 umowy spółki ) uniemożliwi jakąkolwiek społeczną kontrolę inwestycji. Odwołujący się Komitet zarzucił nadto, że decyzję podjęto po uzgodnieniu z Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym, pomimo, iż czynności tej powinien dokonać Powiatowy Inspektor Sanitarny. Zdaniem Komitetu, inwestycja nie powinna być zrealizowana, ponieważ jest konfliktogenna, a władze gminy nie wzięły pod uwagę protestów okolicznych mieszkańców. W odwołaniach J. B., J. K., wskazano, że zmiana planu dokonana uchwałą Rady z dnia [...].11.1996 r. naruszyła - wobec braku możliwości udziału w postępowaniu planistycznym - przepisy art.18 ust. 2 ustawy z dnia7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, że przed wydaniem decyzji nie uzyskano opinii starosty i przede wszystkim, że inwestycja wywołuje konflikt społeczny jako niekorzystna dla miejscowego społeczeństwa a obowiązujący plan powinien być zmieniony z uwagi na ustanowienie uchwałą Rady Powiatu [...] strefy ograniczonego użytkowania. Decyzją z dnia [...] maja 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W, uznając odwołania za nie zasadne utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że celem zaskarżonej decyzji, wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz. U. 199 r. Nr 15, poz. 139zp. zm.) jest stwierdzenie zgodności zamierzeń wnioskodawcy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz ustalenie warunków, jakim winna odpowiadać projektowana inwestycja. W myśl przepisu art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - stwierdza Kolegium - organ administracji może odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu tylko wówczas, gdy wykaże, iż zamierzenie nie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli natomiast wniosek złożony przez inwestora odpowiada wymogom art. 41 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i zawiera rozwiązania nie pozostające w sprzeczności z innymi przepisami prawa materialnego, to organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie może odmówić ustalenia tych warunków. Dalej Kolegium uznało, iż wniosek spółki L. Sp. Z o.o. spełnia w/w warunki w szczególności jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu wsi [...] zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady miejskiej w G. z [...].11.1993 r. (publ. Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), zmienionego Uchwałą Nr [...] oraz Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w G. z [...].11.1996 r. ( publ. Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]) Obszar, na którym znajduje się teren planowanej inwestycji określony jest symbolem NU i 11 a NU z zapisem: " z przeznaczeniem pod składowisko - utylizację odpadów komunalnych. Plan ustala zasady realizacji: - zakaz tworzenia obiektów kubaturowych nie związanych z utylizacją w terenie oraz strefie ochronnej, obowiązek wykonania kompleksowej oceny oddziaływania na środowisko, która określi zasięg strefy ochronnej. Ocena wraz z projektem zagospodarowania strefy podlega uzgodnieniu z P.W.I.S oraz W.O.Ś.R i L Urzędu Wojewódzkiego (...) na terenie przeznaczonym dla utylizacji odpadów zakłada się budowę: Kompostowni, sortowni odpadów z możliwością ich przetwarzania oraz budową składowiska na odpady nie nadające się do przetworzenia ( tzw. balast.)". Jednocześnie w uzasadnieniu stwierdzono ,że kwestionowana decyzja szczegółowo przenosi z postanowienia uzgadniającego oraz " Oceny oddziaływania na środowisko " i " Aneksu " warunki, które muszą być przestrzegane przez inwestora przy sporządzaniu projektu budowlanego. Również poprawnie wskazane zostały zdaniem Kolegium, inne przepisy szczególne, ważne dla przygotowania procesu budowlanego. Odnosząc się do szczegółowych zarzutów zawartych w odwołaniach Kolegium podniosło, że jeżeli chodzi o naruszenie art. 24 k.p.a. to należy odróżnić interes gospodarczy Miasta i Gminy G. jako osoby prawnej, w imieniu której działał Zarząd Gminy G. od funkcji władczej burmistrza jako organu administracji publicznej, którego obowiązkiem jest stosowanie prawa, a w przypadku złożonego wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy - rozpoznanie tego wniosku. Po skreśleniu art. 27 a k.p.a., organ gminy może - podkreśla Kolegium - ustalić warunki zabudowy dla "własnej" inwestycji komunalnej. Co do zaś " utajnienia" technologii, Kolegium wyjaśniło, że działało w tej sprawie na podstawie "starej" ustawy o ochronie środowiska jako że po rządami tej ustawy wszczęto postępowanie w sprawie, a postępowanie budowlane toczyć się będzie według przepisów nowych ustaw Prawo ochrony środowiska i ustawy o odpadach. Prawo ochrony środowiska zawiera szereg uregulowań dotyczących dostępu do informacji o środowisku, które będą miały w tym przypadku zastosowanie, i od zainteresowanych zależy, w jaki sposób wykorzystają swoje uprawnienia. Odnośnie zarzutu co do właściwości organu uzgadniającego, w opinii Kolegium ocena tego nie leży w kompetencjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., skoro kwestionowane postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego zastało utrzymane w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].08.2000 r. Jeżeli zaś chodzi o zarzut nielegalności uchwały planistycznej Nr [...] Rady Miejskiej w G. z [...] listopada 1996 r. , to Kolegium wskazało, iż została ona poddana ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 20.04.2000 r. sygn. IV SA 1191/99, który oddalił skargę. I wreszcie odnośnie braku akceptacji społecznej dla inwestycji, o której mowa także w uzasadnieniu decyzji, Kolegium podniosło, iż jest to okoliczność subiektywna, która nie może decydować o przebiegu postępowania administracyjnego. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wnieśli J. K., W. L. i E. K. oraz Społeczny Komitet Ochrony Środowiska "[...] " . Trzej pierwsi skarżący w jednobrzmiących skargach zarzucili skarżącemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów proceduralnych oraz przepisów prawa materialnego, a to w związku z tym, iż organy orzekające w sprawie nie zapewniły im czynnego udziału w każdym postępowaniu oraz wypowiedzenia się w sprawie zebranych materiałów i dowodów, w sposób wyczerpujący nie zebrały i nie rozpatrzyły całego - materiału dowodowego, pominęły obowiązki wynikające z ustawy Prawo ochrony środowiska dotyczące postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko i zaopiniowania inwestycji przez właściwego starostę, a organ odwoławczy nie ocenił żądań zawartych w odwołaniu z punktu widzenia przepisów prawa materialnego. Z kolei Społeczny Komitet Ochrony Środowiska "[...] " w swojej skardze zarzucał wydanie rozstrzygnięcia w sprawie przez organ pierwszej instancji z naruszeniem art. 24§ 1 pkt. 1 kpa ( wydanie decyzji przez zainteresowanego w sprawie Burmistrza Miasta Gminy G. w związku z udziałami Gminy w Spółce będącej inwestorem), wydanie rozstrzygnięcia mimo jego uzgodnienia z niewłaściwym w sprawie inspektorem sanitarnym, a nade wszystko działanie władz gminy w sprzeczności z wolą mieszkańców. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., wnosi o oddalenie skargi z uzasadnieniem jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, właściwy w sprawie w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, zważył co następuje: Rozstrzygające znaczenie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zamierzonej inwestycji maja w niniejszej sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na które to ustalenia zasadnie powołały się w kwestionowanym rozstrzygnięciu organy orzekające w sprawie, czyniąc to na podstawie regulacji nieobowiązującej już , ale mającej zastosowanie w sprawie ustawy a dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999r. , Nr. 15, poz.139 ze zm.) W świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, zatwierdzonego uchwałą Nr. [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] listopada 1996 r. ( Dz. U. Woj. [...]. Nr. [...]) sporna inwestycja jest zgodna z planem, czego zdają się nie kwestionować nawet sami skarżący, natomiast ich zarzuty pod adresem w/w planu w postępowaniu o ustalenia warunków zabudowy nie mogły odnieść zamierzonego skutku, tym bardziej, że zgodność planu z prawem była w tej mierze przedmiotem oceny. Ma rację Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., że ustalenia tego planu, do czasu kiedy pozostaje on w obrocie prawnym wiążą organy orzekające w niniejszej sprawie, tym bardziej że przedmiotowy plan był skarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a stosowna skarga została wyrokiem tego Sądu oddalona ( sygn. akt IV SA 1191/99). W tej sytuacji zarzuty skarżących pod adresem planu stanowiącego podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, rzeczywiście nie mogły odnieść zamierzonego skutku w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu spornej inwestycji. Nie znajduje też uzasadnienia w świetle materiałów sprawy zarzut braku możliwości udziału skarżących w toczącym się w sprawie postępowaniu administracyjnym. Skarżący uczestniczyli w tym postępowaniu, doręczono im rozstrzygnięcia jakie zapadły, czego dowodem jest m.in. ich skarżenie w trybie instancyjnym, a następnie do sądu administracyjnego. Natomiast trzeba podzielić stanowisko skarżących, że rozstrzygnięcia w sprawie, zwłaszcza finalne przed organem odwoławczym, winno zapaść dopiero wówczas kiedy wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostaną wyjaśnione w oparciu o wyczerpująco zebrany materiał dowodowy ( art.77 § 1 i art. 80 kpa ). Obowiązek ten ciąży zarówno na organie pierwszej instancji jak i organie odwoławczym. Istotą postępowania odwoławczego jest, iż organ orzekający w tym postępowaniu rozpatruje sprawę ponownie co do istoty. Jest zobowiązany do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, ma obowiązek rozpatrzeć wszystkie żądania strony ( stron) i ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Obowiązek ten wynika z szeregu uregulowań kpa, w szczególności art. 104 § 2 oraz art. 138 § 1. To zaś oznacza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. winno w niniejszej sprawie - obok ustalenia podstaw materialnoprawnych zaskarżonego rozstrzygnięcia - odnieść się do istotnej z punktu widzenia tego rozstrzygnięcia, podniesionej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, kwestii "nakładania się negatywnych skutków oddziaływania na otoczenie składowiska odpadów komunalnych [...] i projektowanego Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych [...]. Kwestii tej dotyczy co prawda sporządzony aneks do oceny oddziaływania na środowisko spornej inwestycji ( kwiecień 2000 r.), ale z materiałów sprawy , a przede wszystkim uzasadnienia do zaskarżonej decyzji, nie wynika aby ustalenia w/w aneksu były przedmiotem oceny organu odwoławczego i to w sytuacji gdy ustalenia o których mowa są niejednoznaczne ( zob. pkt.8 stwierdzający możliwości nakładania się negatywnych skutków, składników [...] i projektowanej inwestycji [...] w bliżej niesprecyzowanym "pierwszym okresie"). Trzeba też podnieść i to że Kolegium winno szczegółowo ocenić w pierwszej kolejności, czy mimo kompetencji do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) na rzecz inwestora spółki z udziałem kapitału komunalnego, w niniejszej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy G., winien zostać wyłączony z orzekania w sprawie na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 7 i 8 kpa. Co prawda Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. problem ten podniosło w uzasadnieniu do zaskarżonego rozstrzygnięcia, ale uczyniło to w kontekście zasady, bez szerszego odniesienia się do konkretnej sytuacji w której orzekł Burmistrz Miasta i Gminy G. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, z mocy art. 145§ 1 pkt. 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracji ( Dz. U. Nr. 153. poz. 1270 ).