IV SA 3290/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie ( WSA, As. WSA Wojciech Mazur, Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), , Protokolant Piotr Zawadzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanych robót budowlanych skargę oddala Decyzją z dnia [...] września 2002r. nr [...][...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nakazał W. L. rozbiórkę samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na obudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego położonego na terenie działki ewid. nr [...] przy ul. [...] we wsi [...], gm. [...]. W uzasadnieniu podał, iż podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 1 sierpnia 2002r. ustalono fakt wykonania robót budowlanych polegających na obudowie trzech ścian zewnętrznych, istniejącego budynku drewnianego o wymiarach ok. 8,5 x 4m bloczkami gazobetonowymi. Nadbudowa natomiast – dotyczy wykonania dachu dwuspadowego wspartego na wybudowanej ściance kolankowej i nowej ścianie obudowy. W wyniku przeprowadzonych robót budynek został podwyższony o ok. 2,5m w szczycie budynku. Według oświadczenia inwestora roboty budowlane zostały rozpoczęte w lipcu 2002r. i nie dysponował on przed rozpoczęciem robót pozwoleniem na budowę. Decyzją z dnia [...] lipca 2003r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania W. L. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego gdyż rozpoczęcie przedmiotowych robót budowlanych wymagało uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie do przepisu art. 28 prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Skoro zatem inwestor nie dopełnił warunku określonego w przepisie art. 28 prawa budowlanego [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobligowany był orzec o nakazie spornej obudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego na podstawie art. 48 prawa budowlanego. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła W. L. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 i 77 kpa. Skarżąca podała, iż stan techniczny jej budynku był katastrofalny i powodował zagrożenie dla zdrowia, a nawet życia mieszkańców. W tej sytuacji podjęła się najpilniejszych i koniecznych prac mających na celu zabezpieczenie budynku przed zawaleniem. Organy administracji obu instancji natomiast błędnie ustaliły stan faktyczny stwierdzając, iż skarżąca samowolnie dokonała rozbudowy budynku mieszkalnego w sytuacji, gdy podjęte przez nią prace miały charakter jedynie zabezpieczający. Ponadto ważki interes skarżącej i jej rodziny polegający na ochronie życia i zdrowia powinien zostać wzięty pod uwagę przez organy nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 97 ust 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Skarga nie jest zasadna. Zaskarżonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzji nie można zasadnie postawić zarzutu naruszenia prawa (zarówno materialnego, jak i procesowego). Nie można zgodzić się z zarzutami skarżącej odnośnie naruszenia przez organy nadzoru budowlanego art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego. Organy administracji zarówno I, jak i II instancji dokładnie wyjaśniły stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego obowiązujące w datach wydawania decyzji. Treść art. 48 prawa budowlanego obowiązująca w czasie wydania zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazywała, iż przewidziany tym przepisem obligatoryjny nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części oparty został wyłącznie na przesłance formalnoprawnej, tj. na niedopełnieniu przez inwestora wymogu uzyskania przed rozpoczęciem robót budowlanych pozwolenia na budowę bądź dokonania wymaganego zgłoszenia, a także prowadzenia robót budowlanych pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ na wskazane w zgłoszeniu roboty budowlane. Z powyższego wynika, iż nie można inwestorowi zarzucić samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego tylko wówczas, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych posiadał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Pojęcie budowy zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane i zgodnie z tym przepisem jest to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie roboty budowlane polegały na nadbudowie budynku poprzez wykonanie dachu dwuspadowego wspartego na wybudowanej ściance kolankowej i obudowie ścian zewnętrznych istniejącego budynku drewnianego blokami gazobetonowymi, w wyniku czego budynek został podwyższony o ok. 2,5m w szczycie budynku. Ponieważ tak dokonana przez skarżącą nadbudowa spowodowałaby obsunięcie się starych drewnianych ścian i zawalenie drewnianego domu, - W. L. – co potwierdziła na rozprawie w dniu 13 stycznia 2005r. – obudowała ściany budynku by podtrzymać konstrukcję. W wyniku tych robót budowlanych – wybudowania nowego dachu i nowych ścian murowanych w miejsce drewnianych i w ten sposób podwyższenie budynku – powstał zupełnie nowy obiekt, a prowadzone prace to typowa rozbudowa budynku dla której wymagane jest pozwolenie na budowę. Bezspornym w sprawie jest fakt, że skarżąca dokonując tej rozbudowy nie posiadała decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 28 ust 1 ustawy prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Poza sporem jest również, że skarżąca wykonała te roboty budowlane w lipcu 2002r., co potwierdza sama będąc przy oględzinach budynku w dniu 1 sierpnia 2002r. /k.11/. Zważywszy na powyższe stwierdzić należy, iż dyspozycje zawarte w art. 48 ustawy Prawo budowlane zostały spełnione. Nie zachodzi w niniejszej sprawie okoliczność z art. 49 powołanej wyżej ustawy, według której "nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części (...)". Okoliczności faktyczne i prawne wskazują, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa materialnego, nie nastąpiło też naruszenie przepisów prawa procesowego w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy. Kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może posługiwać się innymi kryteriami oceny niż te, które wynikają z przepisów prawa. Podnoszony przez skarżącą zarzut, że stan budynku był katastrofalny i powodował zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców jest zupełnie bezprzedmiotowy gdyż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, jak i przepisy prawa budowlanego nie zawierają takich pojęć jak "stan wyższej konieczności", czy odpowiednika art. 5 kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 6 kpa organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Wyrok NSA z 18 grudnia 1984r./SA/Po 1028/84/ podaje, że podstawą zaskarżenia decyzji administracyjnych nie może być zarzut naruszenia zasad współżycia społecznego. Artykuły 6 i 7 kpa wykluczają stosowanie zasad współżycia społecznego w postępowaniu administracyjnym, tym bardziej, że zasady współżycia społecznego nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej i skargi sądowej, nie mogą modernizować i modyfikować przepisów materialnego prawa administracyjnego oraz nie mogą stanowić dyrektywy wykładni przepisów prawa materialnego stosowanego w trybie postępowania administracyjnego. Podnieść należy, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności publicznej badając legalność wydawanych decyzji. Na ocenę zgodności decyzji z przepisami prawa, nie mają wpływu względy celowości ani słuszności, czy też poczucie krzywdy skarżącej. Prawo budowlane w sposób rygorystyczny traktuje wypadki tzw. "samowoli budowlanej" i wymaga bezwzględnie, w wypadku jej stwierdzenia, usunięcia skutków działań sprzecznych z prawem budowlanym. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), skargę jako bezzasadną należało oddalić.