IV SA 3304/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr), Sędziowie NSA Tadeusz Cysek, Asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Agnieszka Foks-Skopińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2004r sprawy ze skargi G. M. na decyzję Rady Gminy N. z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi N. w Gminie N. 1. odrzuca skargę w zakresie w jakim zaskarżona uchwała odrzuca zarzut dotyczący przeznaczenia w projekcie planu działki nr ew. [...] 2. w pozostałym zakresie skargę oddala G. M. wniósł zarzut do wyłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi N. w Gminie N. Kwestionuje w nim ustalenia planu dotyczące działek [...] i [...], których jest właścicielem. W odniesieniu do działki [...] ogólnie stwierdza, że ustalenia przyjęte w projekcie planu naruszają jego interes prawny wskazując na brak czytelnej mapy umożliwiającej mu ustalenia planowanych na działce zmian. W odniesieniu do działki [...] kwestionuje: * wytyczenie drogi dojazdowej [...] wzdłuż rowu melioracyjnego, przez środek działki * poszerzenie trasy [...] na działce i wytyczenie drogi serwisowej * brak dopuszczenia zjazdów na trasę k. * ograniczenie przeznaczenia działki do funkcji UP * wyznaczenie linii zabudowy i linii rozgraniczających * oznaczenie gruntu leśnego na planie w miejscu gdzie go nie ma - nieudostępnienie czytelnej mapy i uniemożliwienie przez to ustalenia projektowanych na działce zmian. Rozpoznając ten zarzut Rada Gminy N. uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. zarzut w całości odrzuciła. W uzasadnieniu uchwały wskazano co następuje: Rów melioracyjny stanowi naturalną granicę dzielącą poszczególne działki na części w tym działkę [...]. Wobec naturalnego podziału działek w projekcie planu wyznaczonego wzdłuż południowego brzegu rowu korytarz drogi dojazdowej publicznej oznaczonej symbolem [...]. Korytarz ten był już wyznaczony wcześniej w szczegółowym planie zagospodarowania, który stanowił podstawę do parcelacji gruntów. Na kilkunastu działkach pas terenu pod tę drogę został już wyznaczony a zaprojektowana droga wykorzystuje ślad istniejących już odcinków drogi. Plan przewiduje poszerzenie linii rozgraniczających trasy k. z obecnych 50-60 m do 35 m licząc od osi trasy i ustala linię zabudowy w odległości 50 m od osi trasy. Ustalenia te przyjęto na podstawie opracowania "Aktualizacja koncepcji programowo - przestrzennej przystosowania drogi nr [...] W.-W. do parametrów drogi ekspresowej". Poszerzenie drogi jest niezbędne ze względów technicznych dla prawidłowej jej eksploatacji oraz zapewnienia właściwych warunków do obsługi komunikacyjnej i inżynieryjnej terenów przyległych. Projekt planu uzyskał niezbędne uzgodnienia a przyjęta szerokość stanowi minimum dla spełnienia wymogów określonych w warunkach technicznych. Plan ustala obowiązek realizacji dróg serwisowych oznaczonych w planie KUDs w obszarze drogi KS w liniach rozgraniczających dla potrzeb obsługi terenów zabudowanych położonych w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Ustalenie obsługi poprzez drogi serwisowe realizowane po obu stronach trasy służy obsłudze ruchu lokalnego i umożliwia właściwą lokalizację ciągów infrastruktury technicznej, ułatwia i zapewnia komunikację zabudowy położonej wzdłuż trasy zarówno z lokalnym układem komunikacyjnym jak i z trasą. Drogi o randze krajowej mają z założenia bardzo ograniczoną dostępność. Intensywność zabudowy wzdłuż trasy na odcinku objętym planem powoduje, że nie jest możliwe zapewnienie dostępu z wszystkich posesji położonych przy trasie z jednoczesnym utrzymaniem charakteru trasy jako drogi krajowej. Stąd też ustalono docelowo w projekcie planu zakaz bezpośrednich zjazdów na drogę krajową ( ekspresową KS). Ustalenia w projekcie planu linii zabudowy i linii rozgraniczających są podstawowym elementem planu i nie mogą być pominięte. Działka [...] znajduje się w strefie oznaczonej w planie symbolem MU i PU a grunty leśne zostały oznaczone na rysunku planu na podstawie mapy ewidencyjnej, bowiem dane z ewidencji gruntów zgodnie z prawem geodezyjnym są podstawą planowania przestrzennego. Na powyższą uchwałę skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł G. M. domagając się stwierdzenia jej nieważności. W skardze zarzuca rażące naruszenie art. 1 ust 2 pkt 1,2,3 i 5, art. art. 2 ust 1, art. 3 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 4 pkt 1-4, art. 8 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 9 i 10, art. 24 ust. 3, art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym a także naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego określonych w art. 2 konstytucji oraz art. 7, 21, 64-1,2,3 i art. 83 konstytucji. W uzasadnieniu zarzutów skargi podnosi, że wytyczenie drogi [...] nie ma uzasadnienia, ponieważ znajdujące się w najbliższym sąsiedztwie działki obsługiwane są przez ul. [...] oraz liczne ulice boczne a także drogę lokalną usytuowaną wzdłuż trasy k. Istnienie rowu melioracyjnego na działce nie upoważnia Rady do podziału działki na dwie części projektowaną drogą. Ustalenia dotyczące trasy k. zostały zdjęte z porządku obrad sesji w dniu [...] lipca 2003 r. i zajęcie przez Radę stanowiska w uchwale w kwestii trasy k. uważa za niezrozumiałe. Podnosi nadto, że na sesji Rady rozpoznano 102 protesty i 46 zarzutów co nie daje gwarancji ich należytej oceny. Jego zarzut był rozpatrywany [...] lipca 2003 r. około godziny pierwszej w nocy i Rada jego zdaniem nie rozpoznała zarzutu dotyczącego działki [...] pomimo iż w treści uchwały wymieniła zarzuty dotyczące obu działek. Zarzuca też, że protokół z sesji nie odzwierciedla jej przebiegu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przytoczone w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zarzut jako środek zaskarżenia projektu planu po jego wyłożeniu do publicznego wglądu mógł wnieść podmiot, którego interes prawny bądź uprawnienie naruszały zapisy projektu planu (art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Wniesienie zarzutu nie oznacza obowiązku jego uwzględnienia. Obowiązek uwzględnienia zarzut powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienie wnoszącego zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (konkretnej normy prawnej). Obowiązku takiego Rada Gminy nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach przysługującego gminie z mocy art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym tzw. władztwa planistycznego w ramach którego Rada Gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas mimo, że zostaje naruszony prawem chroniony interes wnoszącego zarzut, wynikający z uprawnień właścicielskich nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu a w ślad za tym Radzie Gminy nie można skutecznie zarzucić, iż zgłoszony zarzut odrzuciła. Rada działa w takiej sytuacji w granicach przysługujących jej uprawnień i o ile uprawnień tych nie nadużywa i nie narusza przy tym obowiązującego prawa odrzucenie zgłoszonego zarzutu nie może później skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosownej uchwały. W przedmiotowej sprawie należy ocenić, czy projekt zmiany obowiązujących ustaleń planistycznych dotyczy chronionego interesu skarżącego a następnie czy interes lub uprawnienie zostały naruszone kwestionowanym projektem zmiany planu i wreszcie czy naruszenie to - jeżeli miało miejsce nastąpiło z jednoczesnym naruszeniem prawa, albo też z nadużyciem ustawowo ukształtowanych uprawnień planistycznych gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł argumentów, które pozwoliłyby na stwierdzenie, że odrzucenie przez Radę Gminy zarzutu skarżącego do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi N. w odniesieniu do działki [...] nastąpiło z naruszeniem prawa zobowiązującym do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały. Wbrew twierdzeniom skarżącego Rada przy opracowaniu projektu planu dochowała postanowień zawartych w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący był powiadomiony o wyłożeniu planu do publicznego wglądu i zgłosił zarzut w terminie, został zawiadomiony o terminie sesji na której Rada rozpoznawała zarzuty i protesty, uczestniczył w posiedzeniu Rady i zabierał głos, na co wskazuje protokół z posiedzenia Rady. Brak jest jedynie dowodu doręczenia skarżącemu wyciągu z uchwały Rady rozstrzygającej o nieuwzględnieniu zarzutu. Rada wykazała, że uchwała została wysłana pocztą listem poleconym ale brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru. Nie naruszyło to uprawnień skarżącego bo wobec braku dowodu doręczenia Sąd przyjął, że skarga na uchwałę została wniesiona w terminie. Skarżący jako właściciel nieruchomości miał możliwość obrony swoich praw. Podnoszony w skardze zarzut naruszenia prawa własności ustaleniami planu nie uwzględnia, że prawo choć konstytucyjnie chronione nie jest prawem absolutnym i może być ograniczane tyle, że w demokratycznym państwie prawa tylko w drodze ustawy i trybie tam określonym. W rozpoznawanej sprawie taką ustawą ograniczającą prawo własności jest ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, która daje gminie uprawnienia do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Wykonując to uprawnienie Gmina nie może czynić tego dowolnie. Sąd kontrolując zaskarżoną uchwałę nie stwierdził by Rada Gminy N. nadużyła przysługujących jej uprawnień planistycznych. Rada uzasadniła dlaczego wyznaczyła na działce skarżącego [...] korytarz pod drogę dojazdową publiczną [...] i z jakich powodów projekt planu ustala poszerzenie trasy k. i zrealizowanie drogi serwisowej po obu jej stronach. Uzasadnienie to wbrew podniesionym zarzutom zawiera argumentację prawną i faktyczną a przytoczone argumenty nie są pozbawione racjonalności. Przystosowanie drogi W. – W. do parametrów drogi ekspresowej wymaga jej poszerzenia zgodnie z wymogami technicznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Projektowana szerokość jest spełnieniem tych wymogów. Droga serwisowa zrealizowana w poszerzonym pasie drogowym zapewnia prawidłową i bezpieczną komunikację po obu stronach drogi KS. Skarżący na rozprawie oświadczył, że rozumie potrzebę realizacji drogi serwisowej ale kwestionuje jej szerokość gdyż istniejąca droga lokalna zapewnia wystarczającą obsługę działek. Zajmując takie stanowisko skarżący nie bierze pod uwagę, że projektowana droga musi uwzględniać nie tylko aktualną sytuację ale także sytuację powstałą w związku z możliwą zmianą charakteru użytków na działkach przylegających do drogi. Organ wykazał też, że ustalenia w planie zakazu bezpośrednich zjazdów na drogę ekspresową jest konieczne. Droga ekspresowa ma ograniczoną dostępność i zgodnie z wymogami technicznymi może mieć zjazdy w ustalonych odległościach poprzez węzły bezkolizyjne. Nie jest więc możliwe zapewnienie dostępu z wszystkich przyległych posesji do tej drogi. Ustalenia projektu planu w tym zakresie uzyskały pozytywne uzgodnienia, przy czym Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych wskazała na konieczność uwzględnienia rozwiązań zawartych w koncepcji programowej przystosowania drogi krajowej Nr [...] do parametrów drogi ekspresowej i wymogów technicznych wynikających z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg. Porządek obrad Rady Gminy N. w dniu [...] lipca 2003 r. obejmował m. innymi rozpatrzenie zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi N. Rada rozpatrując zarzut skarżącego zajęła stanowisko w przedmiocie kwestionowanych w zarzucie ustaleń planu dotyczących trasy k.. Twierdzenia skarżącego, że zarzuty dotyczące ustaleń planu co do trasy zostały zdjęte z porządku obrad nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Sprzeciw wobec ustaleń projektu planu dotyczących korytarza drogi dojazdowej publicznej oznaczonej symbolem [...] skarżący uzasadnia zbędnością drogi. Z projektu planu wynika, że droga ta na projektowanym odcinku jest przedłużeniem istniejącej już drogi zlokalizowanej na działkach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Korytarz projektowanego odcinka według zapisu projektu planu przebiega nie tylko przez działkę skarżącego ale także przez inne działki [...],[...], [...], [...], [...], [...]i przecina działki w tym działkę skarżącego [...] na dwie części wzdłuż istniejącego rowu melioracyjnego po jego południowej stronie. Powstałe w wyniku przecięcia drogą części działki [...] zachowały charakter działek do zabudowy. Północną część działki projekt planu przeznacza pod zabudowę mieszkaniowo - usługową. Wyznaczona droga umożliwia w przyszłości podział tej części na działki budowlane (o podział aktualnie skarżący nie wnosił). Rysunek planu wskazuje, że projektowana droga [...] wraz z istniejącymi drogami KUD, które według projektu planu zostaną poszerzone tworzy układ komunikacyjny dla tego obszaru przeznaczonego w planie pod budownictwo mieszkaniowo - usługowe i usługowo - produkcyjne. Organy uzgadniające projekt planu nie kwestionowały tego rozwiązania. W tej sytuacji choć kwestionowane przez skarżącego ustalenia projektu planu naruszają jego interes prawny jako właściciela działki [...] dzieje się to w zgodzie z przysługującymi Radzie uprawnieniami planistycznymi i należy przyjąć, że Rada nie nadużyła tych uprawnień. Oznacza to, że odrzucenie wniesionego zarzutu nie narusza prawa i nie może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. W piśmie skierowanym do Wójta Gminy N. zatytułowanym "zarzut" a dotyczącym działki [...] skarżący zarzucił, że ustalenia projektu planu naruszają jego interes prawny nie precyzując na czym to naruszenie polega. Choć skarżący zatytułował pismo "zarzut" to jednak o tym jaki ma charakter wniesiony przez stronę środek zaskarżenia projektu planu po jego wyłożeniu do publicznego wglądu decyduje nie tytuł jakim go opatrzyła strona, lecz merytoryczna jego treść. Organ rozpoznając taki środek ma obowiązek zbadania jaki jest jego rzeczywisty charakter. Oznacza to, że Rada Gminy rozpoznając wniesiony zarzut była zobligowana do dokonania oceny, czy istotnie osoba która go wniosła wykazała, że zapisy projektu planu naruszają jej interes prawny lub uprawnienie i czy wniesiony środek jest zarzutem. Jako nieprawidłową należy uznać weryfikację organu wniesionego przez skarżącego pisma dotyczącego działki [...]. W piśmie tym skarżący nie wykazał, że ustalenia planu naruszają jego interes prawny jako właściciela tej działki. Również organ nie wskazał jakie okoliczności zadecydowały o przyjęciu, że jest to zarzut. Z projektu planu wynika, że działka oznaczona jest symbolem MR - przewidziana pod zabudowę (siedliska rolnicze w terenie M). Przed sądem skarżący oświadczył, że ustalenia tego nie kwestionuje i nie przedstawił żadnych zastrzeżeń do projektu planu w tym zakresie. Skoro nie zostało wykazane, że ustalenia projektu planu naruszają interes prawny skarżącego jako właściciela działki nr [...] to Rada błędnie oceniła wniesiony środek jako zarzut i w istocie odrzuciła protest. Skarga do sądu administracyjnego przysługuje wyłącznie na uchwałę, którą odrzucono zarzut. Rozpoznanie zatem protestu jako zarzutu powoduje, że skarga na uchwałę Rady Gminy w zakresie w jakim odrzuciła zarzut dotyczący działki [...] jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Wyjaśnienia skarżącego, że z powodu złej czytelności rysunku projektu planu nie był pewny przeznaczenia w planie działki [...], stąd jego sprzeciw wobec nieczytelności wyłożonego projektu jest potwierdzeniem, że pismo choć zatytułowane "zarzut" zarzutem nie jest. Uchwała zaś odrzucająca protest nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skarżący podnosi też, że rozpatrzenie zarzutu i podjęcie uchwały o jej odrzuceniu na sesji Radu Gminy nastąpiło w późnych godzinach nocnych przy zmęczeniu radnych, co w jego ocenie nie pozostało bez wpływu na rozstrzygnięcie. Z protokołu sesji Rady wynika, że sesja rozpoczęła się o godz. 17-tej i trwała około 10 godzin. Obszerny program sesji i późna pora nie oznaczają, że Rada wadliwie rozpoznała wniesione środki w tym środki skarżącego zwłaszcza, że projekty uchwał były wcześniej opiniowane przez merytoryczne komisje Rady i każdy projekt uchwały był omawiany na sesji, a wnoszący zarzut lub protest mógł zabrać głos i skarżący to uczynił. Ta wadliwość organizacyjna obrad sesji pozostaje w ocenie Sądu bez wpływu na kwestionowane rozstrzygnięcie. Z powyższych względów należało na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 02.153.1270) skargę odrzucić w zakresie w jakim uchwała rozstrzygnęła zarzut dotyczący działki 827, zaś w pozostałym zakresie skargę oddalić na podstawie art. 151 cyt. wyżej ustawy.