IV SA 3306/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Asesor WSA Mariola Kowalska, Protokolant Edyta Kuczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2005 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej W. R. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 7 / IV SA 3306 / 03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 2002 r. Nr [...] wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 48 i art. 81 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000 r. poz. 1126 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks Postępowania Administracyjnego nakazano W. R. dokonanie rozbiórki budynku gospodarczego położonego przy ul. [...] w [...] w terminie natychmiastowym, z chwilą, gdy decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, iż w wyniku przeprowadzonej w dniu 10 kwietnia 2002 r. wizji ustalono, że inwestor wykonuje budynek gospodarczy o wymiarach 4,50x7,00 m o konstrukcji drewnianej, ustawionej na płytach chodnikowych. Wobec braku pozwolenia na budowę powyższego obiektu naruszono art. 28 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła W. R., podnosząc przede wszystkim, iż inwestorem przedmiotowego budynku jest jej syn – A. R. - oraz wskazując, iż budynek ten, stosownie do art. 29 Prawa budowlanego, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. (Dz. U. Nr 98 z 2000 r. poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000 r. poz. 1126 z późn. zm.) – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w niniejszej sprawie. Zdaniem organu odwoławczego z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w przedmiotowej sprawie naruszony został art. 28 Prawa budowlanego, inwestor bowiem prowadził roboty budowlane w rozumieniu art. 48 tejże ustawy bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzutu dotyczącego skierowania nakazu rozbiórki do niewłaściwej osoby, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że w trakcie całego postępowania W. R. nie poinformowała, iż nie jest stroną postępowania. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła W. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W opinii skarżącej decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawiera błędy w ustaleniu stanu faktycznego oraz wadliwą interpretację obowiązujących przepisów prawnych. Skarżąca zarzuca organom obu instancji naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., jej zdaniem bowiem organy te nie doprowadziły do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wskutek czego błędnie przyjęły, że inwestorem budynku objętego nakazem rozbiórki jest W. R., gdy tymczasem inwestorem przedmiotowego obiektu jest jej syn – A. R. Skarżąca podniosła jednocześnie, iż stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego nie jest wymagane pozwolenie na budowę w przypadku obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, w tym parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej od 4,80 m. Przedmiotowy budynek objęty nakazem rozbiórki to, według skarżącej, drewniana szopa o powierzchni 31,50 m2, wybudowana z przeznaczeniem na parking dla ciągnika rolniczego oraz opryskiwacza, wykorzystywanych dla potrzeb prowadzonego przez syna gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. To na organie administracji publicznej, na mocy art. 77 § 1 k.p.a., ciąży ciężar dowodu, nie może on więc jedynie biernie oczekiwać na dowody zgłoszone przez stronę. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż jest on "w szczególności (...) obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa" (zob. wyrok NSA z 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 k.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., VSA948/00 LEX nr 50114). Zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ ma zatem obowiązek dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Wszelkie "niejasności, które ujawnią się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji z materiałem procesowym, muszą budzić uzasadnioną wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło prawidłowo" (zob. Wróbel A. Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 13grudnia 1988 r., II SA 497/88, ONSA 1989 nr 2, poz. 68, wyrok NSA z 3 lutego 1999 r., IVSA 1010/97, LEX nr 48684). Podkreślić też trzeba, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Jest on tak samo, zgodnie z art. 140 k.p.a., jak organ pierwszoinstancyjny związany przepisami art.7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107§3 k.p.a., a dodatkowo jeśli w ocenie organu II instancji istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym przez organ I instancji, to może on skorzystać z przepisu art. 136 k.p.a., dającego możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że zarówno organ I, jak i II instancji naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane, w myśl którego to przepisu właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, było ustalenie poza datą realizacji obiektu, która w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, wyjaśnienie osoby, która winna być adresatem decyzji oraz zdefiniowanie obiektu objętego zaskarżoną decyzją. Stwierdzić trzeba, iż lakoniczność ustaleń przeprowadzonych przez organ I instancji, pomimo zarzutów strony skarżącej przedstawionych we wniesionym przez nią odwołaniu nie została usunięta przez organ odwoławczy. We wniesionym odwołaniu skarżąca zarzuciła organowi I instancji błąd w ustaleniach faktycznych, wyjaśniając, iż inwestorem przedmiotowego obiektu jest jej syn – A. R., który postawił przedmiotowy obiekt dla potrzeb prowadzonego gospodarstwa rolnego. Ustosunkowanie się organu odwoławczego do tej kwestii ograniczyło się do stwierdzenia, iż w toku całego postępowania W. R. nie poinformowała, iż nie jest stroną postępowania, co potwierdzać ma z kolei protokół z oględzin podpisany przez skarżącą. Wskazać należy, iż treść protokołu z oględzin, na którym oparły się organy obu instancji w swych rozstrzygnięciach zawiera jedynie opis przedmiotowego obiektu, stwierdzenie, iż inwestor nie posiada pozwolenia na budowę i dokumentacji technicznej, nie określono w nim jednakże osoby inwestora. Stosownie zaś do treści art. 52 Prawa budowlanego z 1994 r. adresatem wydawanej w trybie art. 48 tej ustawy decyzji nakazującej rozbiórkę może być właściciel, inwestor bądź zarządca obiektu budowlanego. Tymczasem organ odwoławczy, mimo zgłoszonych przez skarżącą we wniesionym odwołaniu od decyzji organu I instancji zastrzeżeń co do ustaleń dokonanych przez ten organ, nie podjął jakichkolwiek czynności mających na celu wyjaśnienie, czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] skierowana została do osoby, która zgodnie z art. 52 ustawy winna być adresatem zaskarżonej decyzji. Za zasadny trzeba też uznać zarzut strony skarżącej dotyczący braku ustaleń co do tego, czy w odniesieniu do przedmiotowego obiektu ma zastosowanie dyspozycja zawarta w art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego. Zauważyć przy tym należy, iż w sytuacji, gdy strona skarżąca na te kwestie wskazywała we wniesionym odwołaniu to organ odwoławczy winien też był do tych zagadnień odnieść się w zaskarżonej decyzji, uwzględniając przy tym wymogi zawarte w przepisie art. 30 ustawy Prawo budowlane i ustalając, czy ewentualnie realizacja przedmiotowego obiektu została poprzedzona dokonaniem zgłoszenia. Przedstawione wyżej okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie zostały wyjaśnione ani w toku postępowania przed organem I instancji, ani też przed organem odwoławczym. Ujawnione naruszenie omówionych wyżej przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu I instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Na mocy art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak punkcie II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 z 2002 r. poz. 1349 z późn. zm.).