IV SA 3316/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Asesor WSA Bogusław Cieśla (spr.), Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Anna Sokołowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r. Znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie warsztatu. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003r., Znak [...], II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. na podstawie art. 42 , 54 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38 , poz. 229 ze zm. ) po ponownym rozpatrzeniu sprawy udzielił B. M. pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatu z zapleczem socjalnym i częścią mieszkalną usytuowanego przy ulicy [...] w T. - w części dotyczącej pomieszczeń parteru tj. warsztatu o powierzchni użytkowej 91,77 m z warunkiem wykonania pozostałych robót budowlanych i wykończeniowych części mieszkalnej i socjalnej tego budynku w terminie 1 roku . W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał , że przedmiotowy budynek został wybudowany bez pozwolenia na budowę . Decyzją Prezydenta T. z dnia [...] września 1994 r. nakazano właścicielowi jego rozbiórkę . Jednak wobec zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i możliwości budowy obiektów o charakterze mieszkaniowym i usług rzemiosła Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na wniosek inwestora wydał na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa decyzję z dnia [...] lipca 1999 r. którą stwierdził wygaśniecie decyzji nakazującej rozbiórkę . Następnie decyzją z dnia [...] października 1999 r. nakazał B. M. wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem . Potem organ wydał dwie decyzje pozwalające na użytkowanie , które w wyniku odwołań składanych przez sąsiadów inwestora były uchylone do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując aktualnie sprawę po raz kolejny organ ustalił i zawiadomił wszystkie strony postępowania oraz uznał , że zgodnie z art. 42 Prawa budowlanego inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego co do którego wydano nakaz przewidziany w art. 40 po wykonaniu całości robót budowlanych . Wskazał, że mógł wyrazić zgodę na wykonanie robót w części i ustalić warunki i terminy wykonania całości robót - jako podstawę takiego rozstrzygnięcia organ wskazał § 59 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. ( Dz. U. z 1975 r. Nr 8 , poz. 48 ze zm. ) . Podniósł , że zakres wykonanych robót umożliwia bezpieczne użytkowanie części obiektu . Analiza zakresu robót pozostałych do wykonania pozwalała w ocenie organu stwierdzić, że nie będzie to miało wpływu na bezpieczeństwo użytkowników obiektu . W zakresie zacienienia nieruchomości sąsiedniej należącej do M. L. organ uznał , że opracowana na wcześniejszym etapie postępowania opinia dowodzi , iż nie powoduje go budynek inwestora bowiem odległość warsztatu od granicy wynosi 3,2 m a od budynku mieszkalnego 14,65 m , wysokość całego obiektu wynosi 6,2 m - są to zatem odległości prawidłowe . W zakresie działek innych sąsiadów to jest A. G. i H. K. znajdujących się od strony wschodniej to organ stwierdził , iż znajdują się na terenie przeznaczonym pod zieleń urządzoną i przydomowych upraw ogrodniczych , gdzie obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych poza budynkami gospodarczymi . Dlatego budynek warsztatu nie utrudnia zabudowy działek sąsiednich . Okoliczności te organ potwierdził w dniu 5 stycznia 2002 r. podczas protokolarnego stwierdzenia zdatności pomieszczeń parteru budynku do użytku W odwołaniu od tej decyzji , które złożyli A. G. i H. K. podnieśli , że budynek jako samowola powinien być rozebrany a działalność warsztatu powoduje zanieczyszczenie środowiska przez hałas i skażenie powietrza . Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2002 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy . W motywach decyzji organ wskazał , że decyzja z dnia [...] lipca 1999 r. wydana w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 i 2 kpa na podstawie której stwierdzono wygaśniecie nakazu rozbiórki nie była zaskarżona przez strony i funkcjonuje w obrocie prawnym . Podniósł , że skoro budynek wzniesiono w czasie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane to do likwidacji skutków tej samowoli należało stosować także przepisy tej ustawy . Zgodnie z art. 42 ust. 3 w/w Prawa budowlanego podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Organ I instancji przeprowadził oględziny i protokół z nich dołączył do akt. Stosownie do rozporządzenia z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego stwierdzono , że pomieszczenia warsztatu na parterze budynku są zdatne do użytku . Organ I instancji odniósł się do zarzutów stawianych przez sąsiadów inwestora w toku postępowania . Postępowanie nie potwierdziło aby budynek negatywnie oddziaływał na sąsiednie nieruchomości w zakresie zacienienia czy ograniczenia możliwości zabudowy . Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskutek interwencji A. G. i H. K. wszczął z urzędu postępowanie nieważnościowe i decyzją z dnia [...] maja 2003 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002 r. oraz decyzji Prezydenta T. z dnia [...] lutego 2002 r. W uzasadnieniu wskazał , że decyzja Wojewody [...] utrzymała w mocy decyzję Prezydenta T. z dnia [...] lutego 2002 r. , która dotknięta jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa bowiem wydana została bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa . Organ uznał ,że nałożony decyzją Prezydenta warunek wykonania pozostałych robót budowlanych i wykończeniowych w części mieszkalnej i socjalnej przedmiotowego budynku w terminie 1 roku - nie znajduje oparcia w podstawie prawnej tej decyzji tj. art. 42 Prawa budowlanego , który jasno precyzuje warunki do uzyskania pozwolenia na użytkowanie . Skoro decyzja organu II instancji utrzymywała w mocy tę decyzję to również jest nieważna . Inwestor B. M. złożył odwołanie od tej decyzji w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wskazał w nim , że art. 42 Prawa budowlanego pozwala na częściowe oddanie do użytkowania obiektu , gdyż ust.4 art. 42 tej ustawy daje delegację do określenia w drodze rozporządzenia zakresu i trybu zawiadomienia o oddaniu do użytku obiektu , zasady stwierdzania zdatności do użytku oraz rodzaje obiektów nie wymagających tego zawiadomienia. Zgodnie z § 59 ust 2 rozporządzenia z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru budowlanego wydanego na ustawowej podstawie dopuszcza się w uzasadnionych wypadkach wykonanie robót w częściach na które wyraża zgodę właściwy organ, ustalając warunki i terminy wykonania całości robót. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli także A. G. i H. K. wskazując na wadliwość kwestionowanej decyzji. Po rozpatrzeniu tych wniosków Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy własną decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji organów obu instancji wydanych w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie . Organ ponowił twierdzenie , że zawarty w decyzji warunek wykonania pozostałych robót budowlanych w terminie 1 roku nie znajduje oparcia we wskazanej podstawie prawnej tj. art. 42 prawa budowlanego. Skargę na tę decyzję wniósł B. M. i podniósł w zgodnie z przepisami art. 42 ust 4 prawa budowlanego oraz § 59 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego organ mógł udzielić pozwolenia na użytkowanie części budynku ustalając jednocześnie warunki i terminy wykonania całości robót. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest zasadna . Jak wielokrotnie podnoszono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2002r. sygn. I SA 1506/00 LEX nr 81968 ). W sprawie niniejszej stwierdzając nieważność decyzji Prezydenta T. z dnia 25 lutego o pozwoleniu na użytkowanie budynku w części , organ uznał że w zakresie nałożonego obowiązku wykonania pozostałych robót budowlanych i wykończeniowych w części mieszkalnej i socjalnej przedmiotowego budynku w terminie 1 roku - brak jest oparcia w podstawie prawnej tej decyzji tj. art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Tymczasem jak zasadnie podniesiono w skardze wydane na ustawowej podstawie artykułu 42 ust 4 w/w Prawa budowlanego rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. ( Dz. U. z 1975 r. Nr 8 , poz. 48 ze zm. ) w § 59 ust. 2 wskazuje , że w uzasadnionych przypadkach właściwy organ może wyrazić zgodę na wykonanie robót w częściach ustalając termin i warunki wykonania całości robót. Mimo ,że skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosił ten argument to nie był on przedmiotem oceny organu a poddany analizie być powinien choćby z tej przyczyny , że uzasadnienie decyzji będącej przedmiotem badania wskazuje także ten przepis za podstawę prawną rozstrzygnięcia. Natomiast analiza uzasadnienia decyzji stwierdzającej nieważność dowodzi, że organ co do istoty kwestionowanej decyzji - to jest udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku nie widział podstaw do stwierdzania nieważności , poza jednym , to jest tym że w decyzji wskazano warunek wykonania pozostałych robót budowlanych w terminie jednego roku . Już choćby ta okoliczność powoduje , że gdyby podzielić zarzuty organu co do kwalifikowanej wady decyzji ( Sąd ich jednak nie podziela ) to należałoby stwierdzić nieważność decyzji jedynie w części dotyczącej tego rozstrzygnięcia a nie całości . Poza tym na uwagę zasługuje fakt , że rozstrzygnięcie organu nie narusza interesów inwestora który zainteresowany był uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie części obiektu . W tej sytuacji trudno uznać , że przy wydaniu decyzji Prezydenta T. doszło do rażącego naruszenia prawa które zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2000 r. sygn. V SA 2998/99 LEX nr 51249 ). Wprawdzie organ nadzoru przytoczył orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjny odnoszące się do oceny wad nieważności decyzji , wydaje się jednak że w niniejszej sprawie do wskazań w nich zawartych nie zastosował się. Nie można bowiem uznać , że przedmiotowa decyzja narusza prawo w sposób rażący (a nie jakikolwiek) - nie została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie art. 42 Prawa budowlanego , ani też wbrew wszystkim przesłankom tego przepisu nie nadano prawa inwestorowi lub obarczono go obowiązkiem. (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2000 r. sygn. III SA 1935/99 LEX nr 47008 ). Dlatego w ocenie Sądu istniały przesłanki do stwierdzenia , że wydane w toku postępowania nieważnościowego decyzje są wadliwe . Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę podniesione argumenty i wyda prawidłowe rozstrzygniecie . W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Ponadto na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt II wyroku .