IV SA 3326/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, asesor WSA Anna Szymańska, Protokolant Agnieszka Foks-Skopińska, po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2004 r. sprawy ze skargi Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie przejęcia mienia w trwały zarząd 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Wojewoda [...] w wyniku rozpoznania odwołania "wniesionego przez Burmistrza Miasta P." od decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. – stwierdzającej z powołaniem jako podstawy prawnej art. 11 ust. 1 pkt. 2 i art. 217 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( Dz. U. nr 115 poz. 1129 ze zm. ), na wniosek Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. przejście mienia w postaci działek oznaczonych numerami [...] i [...] w obrębie [...] gmina [...] o powierzchni 161,6820 ha stanowiące wody płynące ( rzekę [...] ) w trwały zarząd Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. - - uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] zwrócił uwagę, iż złożone w sprawie odwołanie dotyczyło rozstrzygnięcia Starosty [...] w części odnoszącej do działki nr [...] i zasługuje ono "na uwzględnienie". Organ I instancji w toku postępowania ani w uzasadnieniu wydanej decyzji nie wziął bowiem pod uwagę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. orzekającej o nieodpłatnym nabyciu " przez Gminę Miasto i Gminę P." działki nr [...] w obrębie [...] – czego następstwem było wpisanie jako właściciela do księgi wieczystej Miasta i Gminy P.. W złożonej skardze Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. wniósł o uchylenie opisanej wyżej decyzji organu odwoławczego jako niezgodnej z prawem. Strona skarżąca podnosiła, iż przedmiotowa działka została określona w wypisie z rejestru gruntów jako wody płynące. Wnioskiem z dnia [...] lipca 1998 r. Okręgowa Dyrekcja Gospodarki Wodnej w W. wystąpiła o założenie dla tej działki księgi wieczystej i w dniu [...] marca 2000 r. Sąd Rejonowy w P. wydał postanowienie uwzględniające to żądanie. W księdze wieczystej jako właściciela wpisano Skarb Państwa- Okręgową Dyrekcję Gospodarki Wodnej. [...] listopada 2001 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W. wystąpił o jego wpisanie do księgi wieczystej, czego dokonano. Prawo wodne z 2001 r. w art. 217 ust. 1 wskazuje podmioty uprawnione do zarządzania wodami. W obrębie działania Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. znajduje się rzeka [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na niżej opisane przyczyny które zostały przez Sąd uwzględnione z urzędu. W myśl bowiem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), która w niniejszej sprawie ma zastosowanie z mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję Wojewody [...] zwrócić należało uwagę przede wszystkim na zawarty w niej charakter rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Sprowadza się ono – jako oparte na treści art. 138 § 2 k.p.a.- do orzeczenia jedynie kasacyjnego, połączonego z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Nie stanowi zaś kończącego postępowanie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. W przypadku tego rodzaju decyzji organu odwoławczego (jak wydana przez Wojewodę [...]) kontrola sądu administracyjnego dotyczy legalności zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem wymienionego wyżej przepisu. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie podkreślano, że rozstrzygnięcie określone w art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrywania sprawy co do istoty przez organ odwoławczy. Niedopuszczalna jest zatem rozszerzająca wykładnia wskazanego przepisu i musi być on zawsze stosowany ściśle ( por. np. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2003 r. sygnatura akt IV SA 1496/02 M . Praw. 2004/2/60 wyrok NSA z dnia 2 grudnia 1999 r. sygnatura akt I SA 632/99 Lex nr 48722, wyrok NSA z dnia 14 września 1998 r. Lex Nr 43790, wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1998 r. sygnatura akt I SA/Gd 166/97 Lex Nr 33601, wyrok NSA z dnia 17 października 1996 r. sygnatura akt I SA/Po 234/96 Lex Nr 27339 ). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Żadne inne wady postępowania, ani decyzji podjętej w I instancji nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania omawianego typu decyzji kasacyjnej. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w rzeczywistości nie wykazał potrzeby przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części przez organ I instancji. Ograniczył się bowiem jedynie do ogólnikowego wskazania na konieczność uwzględnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. wydanej na podstawie art. 18 ust 1 w związku z art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.) – stwierdzającej nabycie przez "Gminę Miasto i Gminę P." z mocy prawa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...]. Decyzja ta dołączona już została do akt administracyjnych i fakt jej istnienia oceniony został przez organ odwoławczy jako decydujący o zasadności złożonego odwołania (choć bez przedstawienia stosownej argumentacji prawnej). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano na czym w tej sytuacji miałoby polegać prowadzenie w ogóle dalszego postępowania wyjaśniającego (jego kierunków) i tym bardziej dlaczego dalsze czynności w sprawie przekraczałyby kompetencje organu odwoławczego. Z całą pewnością natomiast uwzględnienie jedynie przy rozstrzyganiu ustalonych już okoliczności nie przekracza uprawnień organu odwoławczego. Na marginesie dodać trzeba, iż organ odwoławczy może również samodzielnie przeprowadzić postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.). Niezależnie od naruszenia przez Wojewodę [...] z opisanych już przyczyn art. 138 § 2 k.p.a. podnieść wypada, że zaskarżona decyzja z niezrozumiałych względów w całości uchyliła decyzje organu pierwszej instancji podczas gdy Starosta P. orzekł odnośnie dwóch działek (nr [...] i [...]), a złożone odwołanie dotyczyło jedynie części rozstrzygnięcia, wypowiadającego się co do działki [...]. Za niezbędne uznać należy również wyjaśnienie czy odwołanie w sprawie złożył istotnie "Burmistrz Gminy P.", czy też Gmina P. reprezentowana jedynie przez jej organy. Ma to znaczenie skoro odwołanie służy tylko stronie (art. 127 § 1 k.p.a.), a bez wyraźnie wypowiedzianej woli ustawodawcy organ administracji publicznej nie może występować w charakterze strony. Gmina natomiast jako osoba prawna może mieć interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.. Z niezwykle skąpych akt administracyjnych nie wynika, aby organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji zapewnił stronom (w szczególności Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W.) realizację uprawnień zagwarantowanych art. 10 k.p.a. Uniemożliwiło to zapewne podniesienie przez wymienioną stronę okoliczności ujętych obecnie w skardze do sądu administracyjnego i w konsekwencji ich rozważenie przez organ odwoławczy. Sąd administracyjny nie może wyręczać właściwego organu administracji publicznej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych i wykonywaniu niezbędnych w postępowaniu administracyjnym czynności. Sąd powołany jest jedynie do kontroli działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Biorąc pod uwagę charakter zaskarżonej decyzji i zadania sądu administracyjnego nie było dopuszczalne dokonywanie przy wyrokowaniu w sprawie dokonywania merytorycznej oceny ujawnionych dotąd okoliczności. Dokonanie takiej oceny wraz z podaniem argumentacji prawnej będzie rolą organu odwoławczego, a jego stanowisko podlegać będzie kontroli sądu administracyjnego. Na obecnym etapie konieczne było natomiast wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z racji jej obciążenia wskazanymi wadami. Z tych wszystkich względów orzeczono, jak w sentencji z mocy art. 145 § 1 lit. C i art. 152 powoływanej już ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.