IV SA 3355/02

,Sygn. akt 6 IV SA 3355/02 P O S T A N O W I E N I E Dnia 5 maja 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący NSA Andrzej Kuba Sędziowie WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Arkadiusz Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2004 r. sprawy ze skargi "P." spółka z o.o. na protokół kontroli nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z dnia 5 kwietnia 2002r. nr akt kontroli [...] w przedmiocie certyfikatu na znak bezpieczeństwa postanawia - odrzucić skargę- W wyniku kontroli przeprowadzonej w okresie od 28 lutego 2001r. do 5 marca 2002r. kontrolerzy [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej stwierdzili, że "P." spółka z o.o. wprowadziła do obrotu bez certyfikatu bezpieczeństwa wymaganego ustawą z 3 kwietnia 1993r. o badaniach i certyfikacji /Dz.U. nr 55 z 1993r. p. 250/ 13 rodzajów lampek choinkowych. Lampek tych sprzedała 28.968 sztuk, o łącznej wartości według faktur 517.251,23 zł. W wyniku porozumienia, które spółka zawarła z odbiorcami 12 grudnia 2000r., odbiorcy odstąpili od umów sprzedaży 7975 sztuk lampek i zwrócili spółce niesprzedane lampki choinkowe o łącznej wartości 184.545,43 zł. Po uwzględnieniu tego faktu kontrolerzy stwierdzili, że z naruszeniem przepisów art. 13 ust. 1 i 1a ustawy o badaniach i certyfikacji sprzedano 20.993 sztuki lampek choinkowych o łącznej wartości 332.705,80 zł. Kontrolerzy nie uwzględnili przy obliczaniu wartości sprzedanych lampek faktu udzielenia przez spółkę rabatu w odniesieniu do lampek, które zostały sprzedane konsumentom. Powyższe ustalenia kontrolerzy zawarli w Protokole kontroli nr [...], nr akt kontroli [...], podpisanym przez sporządzających go inspektorów i przedstawiciela spółki "P.". W protokole tym oprócz wskazanych wyżej faktów ustalili, że spółka na mocy art. 26 ust.1 ustawy o certyfikacji obowiązana jest wpłacić do budżetu państwa 100% ustalonej przez nich sumy uzyskanej ze sprzedaży lampek. W protokole zawarli też pouczenie, iż zgodnie z art. 16 ust.1 p. 4 ustawy z 11 maja 1995r. o NSA /Dz.U. nr 74 z 1995r. poz. 368 z późniejszymi zmianami/ służy na niego skarga do NSA, w trybie art. 34 ust. 3 wskazanej ustawy. Działając zgodnie ze wskazanym pouczeniem, spółka powołując się na art. art. 34 ust.3 ustawy o NSA, pismem z dnia 12 czerwca 2002r. skierowała do [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Podniosła w nim zarzuty formalne, co do sposobu przeprowadzenia kontroli i zarzuty merytoryczne, co do obliczenia wielkości sumy uzyskanej ze sprzedaży oraz okresu, za który została wymierzona sankcja ekonomiczna. [...] Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej nie podzielił zarzutów spółki i w piśmie z 10 lipca 2002r. skierowanym do "P." podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. "P." spółka z o.o. powołując się na art.16 ust.1 pkt.4 i 34 ust.3 ustawy o NSA, wniosła skargę do NSA na protokół kontroli nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej. W skardze tej wnosiła o uchylenie protokołu kontroli nr [...] lub stwierdzenie jego bezskuteczności w części dotyczącej obowiązku zapłaty sankcji ekonomicznych, orzeczenie o nieistnieniu obowiązku zapłaty oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż protokół ustalający sankcję ekonomiczną z art. 26 ustawy o badaniach i certyfikacji stanowi akt lub czynność, o której mowa w art. 16 ust. 1 p.4 ustawy o NSA, ma pewne cechy decyzji administracyjnej i podlega kognicji NSA. Spółka podniosła co do protokołu i jego ustaleń zarzuty merytoryczne i formalne, jak w swoim wcześniejszym wezwaniu do usunięcia skutków naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej wniósł o jej oddalenie. Z mocy art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. 153 p.1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione do NSA przed 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / dalej zwane p.p.s.a. , Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1270/. Zgodnie z art. 13 ust. 2 tej ustawy sądem właściwym do rozpoznania sprawy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Wobec tego, że sprawa dotyczy skargi na działanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej, którego siedziba znajduje się w W., sprawa rozpatrywana jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a postępowanie toczy się na podstawie p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : W sprawie niniejszej znajdują zastosowanie przepisy ustawy z 25 lutego 1958r. o inspekcji handlowej /Dz.U. nr 195 z 1999r. poz. 1205/ i wydanego na jej podstawie Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie trybu postępowania organów inspekcji handlowej z dnia 23 listopada 1999r. /Dz.U. nr 96 z 1999r. poz. 1116/, gdyż czynności kontrolne rozpoczęły się dnia 28 lutego 2001r., a zgodnie z art. 41 ustawy z 15 grudnia 2000r. o inspekcji handlowej /Dz.U. nr 4 z 2001r. poz. 25/, która weszła w życie 1 kwietnia 2001r., postępowania wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy podlegają rozpatrzeniu według przepisów dotychczasowych. Na podstawie art.1 ust.1 cytowanej ustawy z 25 lutego 1958r. do ochrony interesów konsumentów oraz interesów gospodarczych państwa powołana jest inspekcja handlowa, do której zadań, zgodnie z art.1 ust.2 ustawy, należy kontrola jakości i bezpieczeństwa towarów. Zgodnie z art. 2 ust.1 p.1 i p.2 organami kontroli są Główny Inspektor Inspekcji Handlowej i wojewódzcy inspektorzy inspekcji handlowej. Zgodnie z art. 13 ust.1 w postępowaniu kontrolnym przed organami Inspekcji Handlowej w sprawach nie uregulowanych odrębnie ustawą o inspekcji handlowej, stosuje się przepisy KPA. Zgodnie z art.2 ust.4 cytowanej ustawy, organem właściwym w rozumieniu KPA jest wojewódzki inspektor inspekcji handlowej, a organem wyższego stopnia Główny Inspektor Inspekcji Handlowej. Oznacza to, że w sprawach wymagających wydania decyzji administracyjnej organem I instancji jest wojewódzki inspektor inspekcji handlowej, a organem II instancji Główny Inspektor Inspekcji Handlowej. Art. 7 ust. 3 cytowanej ustawy stanowi, że z przebiegu czynności kontrolnych sporządza się protokół, a art. 13 ust. 3 ustawy upoważnia Prezesa Rady Ministrów do wydania rozporządzenia, co do trybu postępowania organów inspekcji handlowej. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie trybu postępowania organów inspekcji handlowej z dnia 23 listopada 1999r. Dz.U. nr 96 z 1999r. poz. 1116/ precyzuje sposób przeprowadzenia kontroli i dokumentowanie ustaleń kontroli. Zgodnie z § 19 ust.1 zawartym w rozdziale 6 rozporządzenia, zatytułowanym "Dokumentowanie ustaleń kontroli", wyniki przeprowadzonej kontroli inspektor przedstawia w protokole kontroli, który zostaje podpisany przez inspektora i kontrolowanego /§ 20 ust.2 rozporządzenia/. Kontrolowany może zgłosić uwagi bezpośrednio do protokołu lub w określonym dalej w rozporządzeniu terminie. Protokół zawiera informacje o ilości i wartości towarów sprzedanych z naruszeniem ustawy o badaniach i certyfikacji oraz ustalenie wysokości sankcji ekonomicznej z art. 26 ustawy. Ustalenie charakteru prawnego tego protokołu ma znaczenie decydujące dla rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej. Orzecznictwo NSA i Sądu Najwyższego zajmowało się parokrotnie kwestią określania sankcji ekonomicznej przez organy kontroli oraz dopuszczalnością jej zaskarżalności, a także formą prawną w jakiej ta sankcja powinna być wymierzana. Sąd Najwyższy w orzeczeniu z 2 grudnia 1999, /III RN 107/99, /OSNCP 2000/18/677/, stanął na stanowisku, że "Rozstrzygnięcie podejmowane przez właściwy organ administracji publicznej na podstawie art.27 ust. 1 ustawy o badaniach i certyfikacji ma znamiona prawne decyzji administracyjnej i podlega kognicji NSA na podstawie art. 16 ust. 1 p.1 ustawy o NSA.". Następnie w orzeczeniu z 15 października 2002r. /III RN 180/01, OSNP 2003/21/510/ Sąd Najwyższy stwierdził, że "na wynik kontroli określający ilość i wartość wyrobów lub usług, których dotyczą poddane sankcji ekonomicznej uchybienia przedsiębiorcy, przysługuje skarga do NSA". W uzasadnieniu tego ostatniego orzeczenia, wydanego na tle wyników kontroli prowadzonej przez Inspektora Kontroli Skarbowej, SN wyjaśnił, że wynik kontroli skarbowej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art.16 ust.1 pkt. 4 ustawy o NSA, gdyż dotyczy stwierdzenia obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Jednocześnie, na tle protokołów kontroli inspekcji handlowej, kształtowała się wyraźna linia w orzecznictwa NSA, że sankcja ekonomiczna z art. 26 ustawy o badaniach i certyfikacji wymaga formy decyzji administracyjnej /orzeczenie NSA z 24 listopada 1997, II SA 1301/96, Wokanda 1998/6/36, orzeczenie z 24 kwietnia 2002r. IV SA 1719/00, w którym NSA wyjaśnił, że "wpisanie danych do protokołu kontroli jest opisaniem ustalonego stanu faktycznego, z którego nie wynikają dla przedsiębiorcy obowiązki wymienione w art.26 ustawy o badaniach i certyfikacji. Wskazane obowiązki mogą być określone wyłącznie w decyzji". Stanowisko to potwierdzone zostało uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 8 września 2003r. OPS 2/03, w której NSA wyjaśnił, że "ilość i wartość wyrobów i usług, których dotyczą uchybienia wymienione w art. 26 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993r. o badaniach i certyfikacji, organ Inspekcji Handlowej, działający na podstawie ustawy z 25 lutego 1985r. o Inspekcji Handlowej, określa w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 27 powołanej ustawy o badaniach i certyfikacji." W uzasadnieniu uchwały NSA stwierdził, że protokół kontroli sporządzony przez organy Inspekcji Handlowej jest wyłącznie rejestracją przeprowadzonych czynności w rozumieniu art. 67 KPA i stanowi materiał dowodowy sprawy. W sprawie niniejszej, zaskarżony został protokół kontroli Inspekcji Handlowej, który jest jedynie elementem postępowania dowodowego, dokumentującym stan faktyczny: zawiera obliczenia ilości i wartości towarów wprowadzonych do obrotu z naruszeniem przepisów ustawy o badaniach i certyfikacji i wysokość sankcji ekonomicznej. Na podstawie protokołu i przy uwzględnieniu jego ustaleń oraz zgłoszonych do niego uwag strony, może być wydana decyzja administracyjna określająca ilość i wartość zakwestionowanego towaru oraz wysokość sankcji ekonomicznej. Ta decyzja, wydana z zachowaniem wymogów KPA, przez organ I instancji – wojewódzkiego inspektora handlowego, podlega zaskarżeniu do Głównego Inspektora Handlowego jako do organu wyższego rzędu, zgodnie z cytowanymi wyżej przepisami ustawy o Inspekcji Handlowej. W sprawie niniejszej procedury te nie zostały zachowane. Zaskarżony został do NSA protokół kontroli, który nie jest decyzją, ani aktem, ani czynnością z zakresu administracji publicznej stwierdzającą obowiązek i wobec tego nie podlega zaskarżeniu. Żadna decyzja nie została jeszcze wydana a właściwy tok instancji nie został wyczerpany. W tym stanie rzeczy skarga jest niedopuszczalna i na podstawie art. 58 § 1 p.6 i § 3 p.p.s.a. została odrzucona.