IV SA 3361/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, , Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Asesor WSA Mariola Kowalska, Protokolant Anna Sokołowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. IV S.A. 3361/03 Uzasadnienie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2003r. po rozpatrzeniu odwołania J. i M. M. i K. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza O. z dnia [...].11.2001r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. S. pozwolenia na adaptację i rozbudowę istniejącego budynku mieszkalno-gospodarczego na budynek mieszkalny z instalacjami wewnętrznymi wraz z infrastrukturą na działce nr [...] w W. nr [...]- na podstawie art.138 par.1 pkt.2 kpa- uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Burmistrza O. z dnia [...].11.2001r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że rozstrzygnięcie Wojewody [...] wydane w wyniku wszczętego na wniosek J. i M. M. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza O. z dnia [...].11.2001r.jest błędne i zachodzą przesłanki do jego uchylenia i stwierdzenia nieważności w/w decyzji Burmistrza O. Art.33 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. przewiduje, iż do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć projekt budowlany stanowiący podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zakres i formę projektu budowlanego szczegółowo określa Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3.11.1998r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego/ Dz.U.1998,nr 140, poz.906/. w świetle którego projekt budowlany stanowią projekt architektoniczno-budowlany oraz projekt zagospodarowania działki. Zgodnie z par.3 w/w rozporządzenia w zw. z art.34 ust.3 Prawa budowlanego do projektu budowlanego inwestor zobowiązany jest dołączyć uzgodnienia, pozwolenia lub opinie także specjalistyczne oraz stosownie do potrzeb oświadczenia jednostek organizacyjnych wymagane przepisami szczególnymi. Z dokumentacji projektowej wynika, że obowiązek ten nie został dopełniony. W części rysunkowej projektu zagospodarowania działki brak jest także pieczęci potwierdzających uzgodnienia projektu budowlanego z organami na które wskazują przepisy szczególne/art.33 Prawa budowlanego z 1994r./. Powołując się na treść par.12 ust.4 pkt.2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zgodnie z którym należy zachować co najmniej 3m odległości zabudowy od granicy działki sąsiedniej dla budynków zwróconych w stronę granicy ściana bez otworów oraz na pkt.6 par.12 dopuszczający sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy lecz nie mniejszej niż 1,5m organ odwoławczy wskazał, że w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu brak odniesienia do istniejących lub projektowanych elementów zagospodarowania działki sąsiedniej zatem nie została wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości miedzy projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami działki sąsiedniej. Mając na uwadze, że przedmiotowy budynek ze ścianą w której otwory wypełnione są luksferami stanowi ścianę bez otworów okiennych winien zachować odległość co najmniej 3m od granicy z sąsiednią działką. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że odległość ta wynosi od 2,5 do 3,5m. W związku z tym przedmiotowa decyzja Burmistrza O. z dnia [...].11.2001r. rażąco narusza art.34 ust.3 Prawa budowlanego z 1994r. oraz par.3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3.11.1998r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz par.12 ust.4 pkt.2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ podał iż ze względu na to że wskazane przesłanki są wystarczające do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art.156 par.1 pkt.2 kpa. nie powołuje innych przesłanek. W skardze na powyższą decyzję P. S. zarzucił, iż jego zamierzenie inwestycyjne nie jest nową inwestycją lecz rozbudową i adaptacją istniejącego budynku mieszkalno-gospodarczego. Odległość ściany przedmiotowego budynku od granicy z nieruchomością sąsiednią jest utrwalona od lat pięćdziesiątych dwudziestego wieku i trudno wymagać, aby była wyburzana w związku z realizacją inwestycji. Działka sąsiednia jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i gospodarczym usytuowanym od istniejącego budynku inwestora w odległości - 16m budynek gospodarczy i 25m. budynek mieszkalny. Zabudowa sąsiednia działek przedstawiona jest na mapie stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i znajduje się w projekcie budowlanym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania nadzwyczajnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, a więc w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dlatego, że zdaniem organu decyzja zatwierdzajaca projekt budowlany i udzielajaca pozwolenia na adaptacje i rozbudowę przedmiotowego budynku została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art.156 par.1 pkt.2 kpa wymaga nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to naruszenie rażące. Kwestii tej (rozróżnienie między naruszeniem prawa i rażącym naruszeniem prawa) musi być poświęcona należyta uwaga w postępowaniu administracyjnym, tj. musi być wykazane jakie przyczyny spowodowały uznanie, iż w konkretnej sprawie zachodzi właśnie naruszenie prawa kwalifikowane jako "rażące" (tak np. orzeczenie NSA z 26 października III SA 907/92). Organ administracji orzekając w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa musi więc wykazać - po pierwsze - fakt niewątpliwego naruszenia prawa, a po drugie zakwalifikować to naruszenie jako "rażące". Rażące naruszenie prawa zachodzi, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może się ostać jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (NSA z 21 października 1992 r., V SA 86/92). Sąd podziela w pełni pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 30.11.1999r.w sprawie V SA 876/99, iż o tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. W niniejszej sprawie organ uznał, iż kontrolowana decyzja rażąco narusza art.34 ust.3 Prawa budowlanego z 1994r. oraz par.3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3.11.1998r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, ponieważ do projektu budowlanego inwestor nie dołączył wymaganych uzgodnień, pozwoleń lub opinii oraz oświadczeń jednostek organizacyjnych wymaganych przepisami szczególnymi. Przepis par.3 ust.1 pkt.5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3.11.1998r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego brzmi: w projekcie budowlanym należy na stronie tytułowej zamieścić spis zawartości projektu budowlanego wraz z wykazem załączonych do projektu wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii, także specjalistycznych, oraz, stosownie do potrzeb, oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 34 ust. 3. Przedmiotowy projekt budowlany istotnie nie zawiera wykazu w/w uzgodnień, opinii, pozwoleń. Wynika z niego jednak, ze projektowana inwestycja uzyskała zapewnienie dostaw wody, energii elektrycznej odbioru ścieków z posesji. W aktach sprawy znajduje się protokół uzgodnienia dokumentacji projektowej przyłączy wodociągowego i kanalizacji. Art. 34.ust.3 pkt.3 ustawy Prawo budowlane z 1994r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowił, iż projekt budowlany powinien zawierać stosownie do potrzeb, oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych. Oświadczeń tych nie należy oczywiście utożsamiać z uzgodnieniami, pozwoleniami lub opiniami właściwych organów wymaganych przepisami szczególnymi, które stanowią realizację władztwa administracyjnego tych organów w zakresie ich właściwości, ale organ odwoławczy nie wskazał , jakich w świetle powołanych w/w przepisów, wymaganych opinii, pozwoleń czy uzgodnień nie zawiera przedmiotowy projekt budowlany i dlaczego ich brak uznać należy w tym konkretnym przypadku za rażące naruszenie prawa. Uzasadnienie organu w tym zakresie jest ogólne i sprowadza się do stwierdzenia, że projekt budowlany nie spełnia wymogów w/w przepisów. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać. Niewystarczające jest, w świetle art. 107 § 3 kpa, samo stwierdzenie, iż decyzja rażąco narusza prawo, ale niezbędne jest wyjaśnienie, na czym to rażące naruszenie polega. Nie będzie zatem dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione jak tym przypadku, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego / dalej GINB/ wskazał, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza także treść par.12 ust.4 pkt.2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ponieważ przedmiotowy budynek ścianą bez otworów znajduje się w odległości od 2,5 do 3m od granicy z działką sąsiednią zamiast przewidzianych tych przepisem - 3m. Zgodzić się trzeba z twierdzeniem GINB, iż decyzja Burmistrza O. z dnia [...].11.2001r.została wydana z naruszeniem tego przepisu, ponieważ z projektu zagospodarowania terenu wynika, że istniejący budynek mieszkalno-gospodarczy położony jest scianą bez otworów ukośnie do granicy z działką sąsiednią i jego odległość od tej granicy wynosi od 2,5 do 3,5m. I tu organ jednak nie wykazał dlaczego odstępstwo 50 cm od przewidzianej prawem odległości uznane zostało za rażące naruszenie par.12 ust.4 pkt.2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tym bardziej, iż jak podnosi w skardze skarżący przedmiotowy budynek istnieje od ponad 50 lat/ na co wskazuje także dokumentacja fotograficzna budynku/, a sąsiednia nieruchomość od strony tej ściany rozbudowywanego budynku jest także zabudowana. Znajduje się na niej budynek mieszkalny i gospodarczy i jak wynika z mapy opracowanej w skali 1:1000 będącej integralną częścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, budynek mieszkalny usytuowany jest w odległości około 22 m a gospodarczy budynek w odległości około 13 m od granicy z działką inwestora. Projektowana rozbudowa i adaptacja ze względu na to, że obejmowała już istniejący w odległości od 2,5 do 3,5m od granicy "stary" budynek, nie mogła zapewnić przewidzianej prawem odległości budynku 3m.od granicy z działką sąsiednią. Ustalenie, czy i w tym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga bardzo wnikliwego rozważenia, ponieważ ustawodawca przyjmuje zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 Kpa). Jak już wskazano z materiałów sprawy nie wynika, aby GINB rozważył z należytą wnikliwością, czy w sprawie objętej jego rozstrzygnięciem wystąpiły dostateczne podstawy do oceny, iż wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto organ pomija szereg zarzutów zgłoszonych we wniosku J. i M. M. o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji uznając, że wskazane przez niego przesłanki nieważnościowe są już wystarczające do zastosowania art.156 par.1 pkt.2 kpa. Oznacza to, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego - art. 7,77 i 107 § 3 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.145 par.1 ust.1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz.1270/ w zw. z art.97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz.1271, nr 240, poz. 2052; z 2003r. nr 124, poz.1153/ orzekł jak w wyroku. Na podstawie art.152 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.