IV SA 3381/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Asesor WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Protokolant Edyta Kuczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. na wniosek R. Z. w dniu [...] października 2000 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budynków gospodarczych -komórek i gołębnika, usytuowanych na działce położonej przy ul. [...] we wsi G., gm. W. W toku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2000 r. stwierdzono, iż na działce tej istnieją następujące obiekty budowlane: komórka drewniana obita blachą i eternitem falistym o wym. 3,20 m x 6,75 m i wysokości 2,00 m w kalenicy, komórka drewniana częściowo obita blachą o wym. 6,00 x 2,50 m i wysokości 1,80 m oraz gołębnik drewniany obity papą o wym. 1 ,60 m x 1 ,55 m. Według oświadczenia inwestora, złożonego do protokołu, komórki gospodarcze oraz gołębnik wybudowane zostały w latach sześćdziesiątych. Na podstawie tak dokonanych ustaleń faktycznych, decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lutego 2001r. nr [...], na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazano J. M. rozbiórkę tych obiektów. Uznano bowiem, że zrealizowano je bez wymaganego pozwolenia na budowę, niezgodnie ze sztuką budowlaną, nadto szpecą one otoczenie, a ich zły stan techniczny może zagrażać bezpieczeństwu życia lub mienia. W odwołaniu J. M. zarzucił, że podstawą ustaleń decyzji był protokół oględzin zawierający subiektywne oceny kontrolerów, nie powołano zaś żadnego dowodu na poparcie tych twierdzeń. Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] utrzymano w mocy tę decyzję. W skardze złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. M. ponownie zarzucił subiektywizm ocen Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podkreślając, że budynki stoją od ponad 40 lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało uwzględnić, lecz w części, z przyczyn innych niż w niej podane. Przede wszystkim wskazać trzeba, że sprawa niniejsza, na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdyż zgodnie z treścią tego przepisu sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Stosownie do treści art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie są przy tym związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a następnie dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w świetle konkretnej normy prawnej. Zastosowanie właściwego przepisu jest więc uzależnione od prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Podstawowym warunkiem zaś zastosowania właściwego przepisu prawa budowlanego jest ustalenie okoliczności faktycznych związanych z budową obiektów będących przedmiotem postępowania, szczególnie zaś daty ich powstania. Przepisy prawa budowlanego zmieniały się bowiem wielokrotnie albo przez uchwalenie nowych ustaw, albo przez kolejne ich nowelizacje. Zmiany te wprowadzały zaś różne przesłanki w odniesieniu do podobnych zdarzeń faktycznych. Od ustaleń faktycznych zależy też krąg podmiotów, które mogą występować jako strony postępowania, w szczególności ustalenie podmiotu, który legitymuje się interesem prawnym do wszczęcia postępowania w sprawie administracyjnej. Ocena postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy administracyjne w kontrolowanej przez Sąd sprawie prowadzi do wniosku, że zostało one przeprowadzone z naruszeniem art. 7, 61 § 1, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim organy nie dokonały właściwych wstępnych ustaleń, rzutujących na ocenę pisma, w oparciu o które wszczęto postępowanie. Jak bowiem oświadczył Sądowi w czasie rozprawy R. Z., jego działka nie sąsiaduje z działką J. M. Nie wykazał on nadto ani w postępowaniu administracyjnym, ani przed Sądem żadnego interesu prawnego, który uzasadniałby jego legitymację do wszczęcia postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy ocenić należało, że R. Z. nie jest stroną w sprawie, potraktowanie zaś przez organ jego pisma jako wszczynającego postępowanie administracyjne było sprzeczne z art. 61 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. Kolejną wadą postępowania było to, że organy ograniczyły się do sporządzenia protokołu, w treści którego zamieszczono m.in. oświadczenie strony co do daty budowy i na oświadczeniu tym organy oparły zastosowanie przepisów prawa budowlanego z 1974 r. Przyjęte do protokołu oświadczenie powinno być skonfrontowane z pozostałym materiałem dowodowym, zważywszy na niską wiarygodność oświadczenia strony zainteresowanej w wyniku sprawy, złożonego poza trybem przewidywanym w art. 75 § 2 k.p.a. Materiału takiego poza wspomnianym protokołem akta nie zawierają. Jeżeli nawet jednak przyjąć, jako wiarygodne, ustalenie podanej przez stronę daty budowy na lata sześćdziesiąte, to jest oczywiste, że organ administracyjny nie mógł dla oceny samowoli zastosować przepisów prawa budowlanego z 1974 r. wobec obiektów, które powstały w latach sześćdziesiątych. Zastosowanie powinno wówczas znaleźć prawo budowlane, lecz w brzmieniu określonym ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. (Dz. U. Nr 7 poz. 46) a nie Prawo budowlane z 1974 r., które uchyliło przepisy tej ustawy z dniem 1 marca 1975 r. Ustawa z 1961 r. zawierała zaś inne przesłanki uzasadniające nakazanie rozbiórki (art. 52) i możliwość legalizacji (art. 55). W sytuacji przyjęcia daty budowy na lata sześćdziesiąte, nie było więc możliwe zastosowanie przepisów ustawy z 1974 r. Do powyżej wymienionych wad postępowania i decyzji dodać trzeba brak analizy przesłanek uzasadniających nakazanie rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Niezależnie od tego, według którego reżimu prawnego będzie podejmowana ocena i decyzja, nie jest możliwe nakazanie rozbiórki bez zebrania dowodów przesądzających o zaistnieniu przesłanek uzasadniających taką rozbiórkę. Nie wystarcza zatem stwierdzenie, że samowola nastąpiła udowodnić należy, że zaistniały okoliczności rzeczywiście wyczerpujące treść przesłanki. Jeśli mowa o zagrożeniu życia ludzi, to nie wystarczy wskazanie, że istnieje podstawa prawna do zastosowania określonego przepisu, należy wykazać, że materialnie istnieją konkretne okoliczności, które takie zagrożenie powodują. Organ ocenił stan komórek i gołębnika, m.in. jako mogące spowodować niebezpieczeństwo dla życia ludzi. Ustalenie takie zapadło jednak bez wskazania dowodów na czym to zagrożenie miałoby polegać. Podobną uwagę można odnieść do pozostałych przesłanek. Zaniechania w zakresie prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego, skutkujące wszczęciem postępowania w oparciu o wniosek osoby nie będącej stroną postępowania, przyjęcie jako podstawy decyzji przepisów, co do których zastosowania nie dokonano stosownej analizy faktycznej i prawnej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, naruszają przepisy proceduralne w stopniu istotnie wpływającym na końcowy wynik sprawy. Uzasadnia to w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji, jako że wskazane uchybienia dotyczą postępowania organów obu instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) uchylił zarówno decyzję organu II instancji jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.