IV SA 3391/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Asesor WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), Protokolant Edyta Kuczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi E. i K. [...] K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dotyczącej pozwolenia na dobudowę zakładu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 7/IV SA 3391/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lipca 1983r. nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy [...] udzielił G. S. pozwolenia na dobudowę zakładu do istniejącego zakładu wulkanizacyjnego na działce położonej w [...] przy [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2003r. Wojewoda [...] po wszczęciu postępowania na wniosek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 158 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy []... z dnia [...] lipca 1983r. W uzasadnieniu podał, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalono, że skarżona decyzja mimo, iż w załącznikach do decyzji występują pewne uchybienia, nie jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 kpa. Badana decyzja, określająca zakres rozbudowy, dotyczy obiektu stanowiącego własność inwestora oraz terenu stanowiącego własność państwową – obecnie gminy, użyczonego inwestorowi na zasadzie umowy dzierżawy. Zgodnie z § 43 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego z 1975r. pozwolenie na budowę ustala zasady i warunki prawidłowej zabudowy działki bądź tylko usytuowanie zamierzonych obiektów budowlanych w nawiązaniu do istniejącej zabudowy otoczenia działki. Warunek ten jest spełniony. Przedmiotową decyzją nie zatwierdzono planu realizacyjnego, a jedynie plan usytuowania obiektu. W zasadzie spełnione są wymogi § 46 i § 47 powołanego wyżej rozporządzenia, gdyż przedłożono charakterystyczne rzuty poziome, przekrój, elewację frontową i krótki opis. Plan sytuacyjny sporządzony został na szkicu sytuacyjnym co dopuszcza § 47 ust. 1 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Odnosząc się do kwestii podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organ I instancji wskazał, że badana decyzja stanowiąca o dobudowie do istniejącego zakładu wulkanizacyjnego nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nidzicy zatwierdzonego zarządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1975r.. Przedmiotowy zakład znajduje się na terenie oznaczonej symbolem A17UH – adaptowane usługi handlowe sieci podstawowej. Zgodnie z zarządzeniem Nr 9 Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 29 stycznia 1974r. w sprawie wskaźników i wytycznych urbanistycznych dla terenów mieszkaniowych w miastach strukturalna jednostka mieszkaniowa powinna być wyposażona w usługi podstawowe m.in. stacje obsługi samochodów na 4 – 8 stanowisk. Ponadto zakład ma dostęp do drogi publicznej jaką jest ulica [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2003r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania E. i K. K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzja ta nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu w kwestii wybudowania większego obiektu niż przewidziany w projekcie zatwierdzonym zaskarżoną decyzją wyjaśnił, że kwestia ta nie dotyczy wad tego rozstrzygnięcia w chwili jego wydawania., tylko dotyczy etapu późniejszego zaistniałego już po wydaniu wskazanej decyzji. Naruszenie granic natomiast przez sporny obiekt może być podstawą roszczeń cywilnoprawnych i nie ma wpływu na postępowanie nieważnościowe. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli E. i K. K. podnosząc, że zaskarżona przez nich decyzja narusza ich dobra materialne i interes prawny do samodzielnego dysponowania, zarządzanie i korzystania z ich nieruchomości oraz narusza prawo własności. W uzasadnieniu skarżący podali, że inwestycja – zakład wulkanizacyjny nie jest zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż plan dla tego terenu mówi o usługach handlowych sieci podstawowej. Ponadto zakład nie ma dostępu do drogi publicznej pomimo, że jest zlokalizowany przy drodze publicznej – brak prawnego zjazdu. Projekt budowlany został sporządzony przez osobę nie posiadającą odpowiednich kwalifikacji zawodowych co narusza art. 18 Prawa budowlanego z 1974r.. Organ wydający pozwolenie na budowę naruszył interes osób trzecich – mieszkańców sąsiednich nieruchomości nie powiadamiając ich o budowie. Skarżący stwierdzili, że inwestor nie wykazał się dysponowaniem nieruchomością na cele budowlane i zakład wulkanizacyjny jest bardzo uciążliwy z powodu nieprzestrzegania warunków technicznych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Skarga jest zasadna bowiem organy administracji obu instancji naruszyły przepisy postępowania tj. art. 7, 76 § 1, 77 § 1, art. 80, art. 157 § 2 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewoda [...] jak wynika to z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] marca 2003r., jak i decyzji z dnia [...] maja 2003r. – wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 1983r. na wniosek Powiatowego Inwestora Nadzoru Budowlanego w [...]. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 157 § 2 kpa) decyzji wszczyna się, tak jak każde inne postępowanie – na żądanie strony lub z urzędu, tzn. z inicjatywy organu. Organ błędnie wskazał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] jako stronę postępowania.. Ponadto, analizując zgromadzony materiał dowodowy Sąd uznał, że sprawa nie dojrzała do jej merytorycznego zakończenia. Organy administracji państwowej obu instancji bezpodstawnie przyjęły, że inwestor wykazał się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jako dowód przyjęły dołączoną do wniosku o pozwolenie umowę dzierżawy terenu objętego sporną decyzją. Umowa ta to nadesłany fax zupełnie nieczytelny, niepoświadczony, który nie jest żadnym dokumentem. Kodeks postępowania administracyjnego podobnie jak kodeks postępowania cywilnego nie określa pojęcia dokument, ale przyznaje dokumentom urzędowym szczególna moc dowodową (moc tzw. "dowodu zupełnego") – stanowią one dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Moc "dowodu zupełnego" mają one jedynie na warunkach określonych w art. 76 § 1 kpa, to znaczy gdy: - pochodzą od właściwych do ich sporządzenia organów, - mają przepisaną przez prawo formę, - stwierdzają dany fakt w zakresie działania organów. Nie stanowi zatem dowodu – nie ma cech dokumentu urzędowego – odbitka, fax pozbawiony jej zgodności z oryginałem. Naczelny Sąd Administracyjny w swych orzeczeniach wielokrotnie podkreślał, że niepoświadczone urzędowo kserokopie dokumentów w zadecydowanej większości nie mogą stanowić dowodu na to, co jest w nich zapisane (np. wyrok NSA z 21 września 1999r. sygn. akt III SA 7375/98, wyrok NSA z 19 listopada 2001r. sygn. akt I SA 953/00). Przepis art. 77 § 1 kpa na organy administracji publicznej obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Z powołanego przepisu wynika między innymi, że organ administracji jest zobowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Przepisy prawa budowlanego zarówno z 1974r., jak i obecnie obowiązującego z 1994r. wymagają by projekt budowlany został sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje zawodowe. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] nie przedstawiając żadnego dowodu przyjął, że przygotowanie zawodowe uprawnień projektanta nie narusza zasad określonych art. 18 obowiązującego wówczas prawa budowlanego z 1974r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zupełnie tą kwestię pominął. W aktach sprawy brak jest zaświadczenia o posiadaniu przygotowania zawodowego inżyniera B. M., który sporządzał plan sytuacyjny i projekt zamienny budynku gospodarczego – dobudowy zakładu wulkanizacyjnego. Brak ten czyni kontrolę legalności dokonywaną przez sąd administracyjny niemożliwą i musi w konsekwencji prowadzić do uchylenia zaskarżonego aktu. Ponadto organy administracji obu instancji przyjęły, że badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego zarządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1975r. Teren na którym zrealizowano dobudowę do zakładu wulkanizacyjnego jest oznaczony symbolem A17UH, a treść ustaleń brzmi – adaptowane usługi handlowe sieci podstawowej. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że zakład wulkanizacyjny świadczy usługi handlowe, gdyż handel to obrót towarów polegający na kupnie – sprzedaży. Zakład ten zajmujący się naprawą wyrobów gumowych świadczy niewątpliwie jedynie usługi przez które należy rozumieć pozaprzemysłową działalność gospodarczą mającą na celu zaspokojenie bezpośrednich potrzeb ludności. Z przyczyn wyżej przedstawionych Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Na mocy art. 152 powołanej wyżej ustawy stwierdzono w pkt II wyroku, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.