IV SA 3424/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA J. Kabat-Rembelska Sędzia NSA del. do WSA B. Gorczycka - Muszyńska (spr.) asesor WSA J. Linkowski Protokolant D. Gorzelak - Maciak po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1959 r. wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 maja 1957 r. o uregulowaniu spraw własności niektórych nieruchomości nierolniczych na terenie ziem odzyskanych i b. Wolnego Miasta G. ( Dz. U. Nr 31, poz.167) nadało na własność W. K. i H. K. nieruchomości położone przy ul. [...] w G. oraz nieruchomość położoną przy ul. [...] w G. W uzasadnieniu tego orzeczenia podano, że wnioskodawczynie: W. K. i H. K. są spadkobierczyniami byłych właścicieli tych nieruchomości, wykazały, że posiadają obywatelstwo polskie oraz wykazały pokrewieństwo w stosunku do byłych właścicieli przedkładając do akt metryki urodzenia. W dniu [...] maja 1959 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. działając w powołaniu na art. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 1958 r. w sprawie zasad i trybu przyznawania nieruchomości zamiennych oraz wynagrodzenia pieniężnego za niektóre nieruchomości nierolnicze na ziemiach odzyskanych i na terenie b. W.M G. ( Dz. U. Nr 20, poz. 86) postanowiło "zezwolić Wydziałowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej na dokonanie zamiany nieruchomości podlegającej zamianie położonej w G. przy ul. [...] oraz przy ul. [...] na nieruchomość zamienną położoną przy ul. [...] na rzecz H. K. i W. K. zamieszkałych w W. przy ul. [...] w idealnych połowach(...). Nieruchomość zamienna przechodzi na własność Ob K. i K. wolna od obciążeń. Wartość nieruchomości podlegających zamianie wynosi 194.100 zł, wartość nieruchomości zamiennej - 79.000 zł. W związku z czym Ob. K. i K. nie mają obowiązku dopłaty różnicy wartości pomiędzy przedmiotowymi nieruchomościami". W uzasadnieniu tej uchwały podano, że nadanie na własność nieruchomości stanowiących byłą własność rodziców Ob. K. i K. jest niecelowe, ponieważ nieruchomości przy ul. [...] przewidziane są pod budowę opery, zaś nieruchomość przy ul. [...]- pod ulicę. Dlatego konieczne jest dokonanie zamiany nieruchomości zgodnie z art. 5 ust. 1, 23 ustawy z dnia 29 maja 1957 r. W dniu 8 lutego 2002 r. K. K. i R. K. ( spadkobierca W. K.) wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji - uchwały Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskodawcy podnieśli, że skoro decyzjami z dnia [...] kwietnia 1959 r. nadano im nieruchomości przy ul. [...] i [...] na własność, to ich zabranie mogło odbyć się jedynie w oparciu o przepisy wywłaszczeniowe, a nie o przepisy pow. rozporządzenia. Podnieśli także, iż uchwała z dnia [...] maja 1959 r. nie została im nigdy doręczona ani nie została wykonana. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2002 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji - uchwały z dnia [...] maja 1959 r. W ocenie tego organu zarówno nadanie nieruchomości na własność jak i pozbawienie tych nieruchomości wnioskodawczynie odbyło się w trybie obowiązujących ówcześnie przepisów ustawy z dnia 29 maja 1957 r., oraz rozporządzenia RM z dnia 31 marca 1958 r. i było zgodne z tymi przepisami. W odwołaniu od tej decyzji zarzucono, m. in., że organ nadzorczy odmawiając stwierdzenia nieważności ocenianej uchwały - decyzji przeoczył, że niedopuszczalne było najpierw nadanie określonych nieruchomości w trybie przepisów ustawy z 1957 r., a następnie, na podstawie przepisów tej samej ustawy - przyznanie nieruchomości zamiennej - bez uprzedniego usunięcia z obrotu prawnego w trybie przewidzianym w przepisach postępowania administracyjnego - decyzji z dnia [...] kwietnia 1957 r. Takie postępowanie stanowi istotne naruszenie art. 73 i art. 100 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że "postępowanie administracyjne prowadzone w trybie nadzoru zgodnie z art. 156 §1 kpa jest dopuszczalne tylko w stosunku do decyzji administracyjnych, a nie w stosunku do uchwał. Uznanie uchwały za decyzję administracyjną ze względu na jej charakter i sposób rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy może nastąpić w przypadku, gdy nie ma wyraźnych przepisów ustalających formę aktów administracyjnych dla podejmowanych czynności organów administracji. W niniejszej sprawie istniejące przepisy dokładnie ustalały formę dokonywania zamiany nieruchomości, którą była najpierw uchwała, a następnie na jej podstawie zawarta umowa cywilno - prawna w formie aktu notarialnego, wywołująca dopiero skutki prawne. Wobec powyższego należy stwierdzić, że skoro nie jest możliwe na gruncie kpa dokonywanie oceny legalności aktów prawnych nie będących decyzjami, to bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] maja 1959 r. która nie jest decyzją administracyjną. Na tę decyzję skargę do Sądu Administracyjnego wniosła K. K. podtrzymując zarzuty zgłaszane w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stwierdzenie organu odwoławczego, że oceniony w postępowaniu nadzorczym akt jest uchwałą, a wobec tego nie mają zastosowania w odniesieniu do tego aktu przepisy art. 156 i następnych dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w okolicznościach sprawy niniejszej i w odniesieniu do skarżonej uchwały nie jest trafny. O tym , czy określony akt administracyjny jest decyzją administracyjną decyduje nie forma jego wydania, lecz treść. Przez decyzję administracyjną rozumie się kwalifikowany akt administracyjny stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę konkretnie oznaczonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne ( por. wyrok SN z dnia [...] kwietnia 2000 r. [...]). Omawiana uchwała Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] maja 1959 r. rozstrzygała sprawę zamiany nieruchomości w odniesieniu do imiennie oznaczonych osób: W. K. i H. K. wskazując ściśle oznaczony przedmiot i warunki przyznania nieruchomości zamiennej. Dla oceny charakteru prawnego wymienionej uchwały nie ma przy tym znaczenia, czy rozstrzygnięcie w niej zawarte jest zgodne z prawem. Należy przy tym wskazać, że organy kolegialne (a takim było Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G.) funkcję orzekania w sprawie administracyjnej indywidualnej z reguły wykonywały przez podejmowanie uchwał. Tylko bowiem w tej formie mogło być wyrażone stanowisko wieloosobowego organu stanowiące o załatwieniu sprawy. Nie może więc budzić wątpliwości, że kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym uchwała, mająca pod względem prawnym charakter decyzji podlegała ocenie w trybie przepisów art. 156 i nast. kpa i umorzenie postępowania przez organ odwoławczy z powodów wskazanych w uzasadnieniu, a przytoczonych wyżej - stanowiło istotne naruszenie art. 156 w związku z art. 105 kpa. Dlatego decyzja organu odwoławczego podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Wadliwa jest także decyzja organu I instancji jako wydana bez ustalenia i rozważenia okoliczności istotnych dla wyniku sprawy. Przede wszystkim organ I instancji przeoczył, że ustawa z dnia 29 maja 1957 r. o uregulowaniu spraw własności niektórych nieruchomości nierolniczych na ziemiach odzyskanych i na terenach b. WM G.. (Dz. U. Nr 31 poz. 137 z 1957 r.) przewidywała alternatywnie dwa rozwiązania w sytuacji uznania prawa własności obywateli polskich do nieruchomości, które przed stwierdzeniem ich obywatelstwa polskiego były ich własnością, a zostały przez państwo przyjęte jako mienie poniemieckie lub opuszczone, albo zostało przez władze niemieckie skonfiskowane w związku z działalnością polityczną tych osób: 1) oddanie tej nieruchomości tym osobom lub nadanie na własność tej nieruchomości członkom rodziny osoby, która utraciła własność nieruchomości na skutek nieuzyskania obywatelstwa polskiego 2) przyznanie tym osobom nieruchomości zamiennej, jeśli nieruchomości poprzednio posiadane nie mogły być zwrócone z przyczyn wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 tej ustawy. Te dwa rozwiązania wykluczały się wzajemnie. Organ orzekający obecnie w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności uchwały- decyzji z dnia [...] maja 1959 r. powinien więc rozważyć, czy dopuszczalne było rozstrzygnięcie o przyznaniu nieruchomości zamiennej bez wcześniejszego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nadających na własność W. K. i H. K. nieruchomości położonych przy ul. [...] i [...]. Szczegółowego sprawdzenia i rozważenia wymagała także podnoszona przez wnioskodawczynie okoliczność, że uchwała-decyzja z dnia [...] maja 1959 r. nigdy nie została im doręczona przez organ administracji ani też – organ administracji nigdy nie powiadomił ich o podjęciu takiej uchwały. Jeśli istotnie uchwała ta (decyzja) nie została doręczona stronom - to należało rozważyć, czy nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie, ale nie z tych względów, o których mowa w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, lecz z tego względu, że wobec niedoręczenia akt ten nie wywołał skutków prawnych. Akt rozstrzygający sprawie indywidualną, nie doręczony stronie nie załatwia sprawy administracyjnej i nie wiąże organu ani strony. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji.