IV SA 3440/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Izabela Ostrowska, Sędzia WSA, Sędzia WSA Mirosława Kowalska(spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi G. S.A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. 7/IVSA 3440/03 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2003 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Spółki Akcyjnej Ż. SA., obecnie Grupa [...] Spółka Akcyjna ,od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003r znak [...] w której organ stopnia Wojewódzkiego stwierdził z urzędu nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 1994r znak [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę drogi o długości 700 mb na terenie zakładu położonego w [...]– utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] wyżej opisaną. W toku postępowania administracyjnego ustalono co następuje. Decyzją z dnia [...] listopada 1994r znak [...] Burmistrz Miasta [...] wydał wyżej opisane pozwolenie na budowę. Decyzją z dnia [...] maja 2002 znak [...] Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja Burmistrza z dnia [...] listopada 1994roku została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazuje, że teren pod drogę objętą w/w pozwoleniem na budowę nie jest na tej samej jednostce strukturalnej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w większości zakładu tj. [...]. Teren w/w drogi stanowi jednostkę planu [...] [...] tj. sport rekreacja równocześnie ochrona terenu przed uciążliwościami zakładu. Organ wskazał, że powyższe uchybienie stanowi naruszenie przepisu art 28 ust 4 i art 29 Prawa budowlanego z 1994r . Zdaniem Wojewody [...] powyższe uchybienia nie stanowią jednak rażącego naruszenia prawa a ponadto realizacja inwestycji wywołała nieodwracalne skutki prawne. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002r znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił wyżej opisaną Decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002r i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że realizacja inwestycji nie przesądza o nieodwracalnych skutkach prawnych. Ponadto organ wskazał, że Burmistrz w decyzji o pozwoleniu na budowę nie zatwierdził planu realizacyjnego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2003r znak [...] stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 1994r wyżej opisanej. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że Burmistrz Miasta [...] badaną decyzję wydał na podstawie: - wniosku inwestora z dnia 14 listopada 1994r, który nie precyzował numeru ewidencyjnego działki przeznaczonej pod planowaną budowę - projektu budowlanego (tzn. projektu technicznego jednostadiowego) - decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991r znak [...] o nabyciu z mocy prawa nieruchomości objętej księgą wieczystą [...]. Dla przedmiotowej inwestycji nie został sporządzony plan realizacyjny i w związku z tym nie został on zatwierdzony.Burmistrz Miasta [...] uznał dokumenty przedstawione przez inwestora za wystarczające do tego aby w pozwoleniu na budowę jednocześnie rozstrzygnąć uwarunkowania urbanistyczne objęte planem realizacyjnym oraz budowlane objęte projektem budowlanym ( art 29 ust 2 Prawa budowlanego z 1974r). Niedokładna analiza przedłożonych przez inwestora dokumentów skutkowała z kolei tym, że nie ustalono numeru ewidencyjnego działki przeznaczonej pod inwestycję. Tym samym nie ustalono prawidłowej jednostki strukturalnej wynikającej z zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] czyli kluczowej kwestii od stwierdzenia czy na tym terenie plan w/w dopuszczał budowę przedmiotowej drogi. Tymczasem teren budowy dotyczył tylko działki ewidencyjnej numer [...] objętej jednostką [...] w/w planu co oznacza sport i rekreacja projektowane tereny sportowo rekreacyjne w zieleni stanowiące równocześnie ochronę terenu o symbolu [...] przed uciążliwością [...]. Zdaniem organu pozwolenie na budowę drogi było sprzeczne z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Zatem w/w decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 1994r została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art 28 Prawa budowlanego z 1974roku. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia [...] lipca 2003r znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003r. Organ II instancji podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji. Podkreślił, że decyzja Burmistrza Miasta [...] zapadła z rażącym naruszeniem prawa tzn. przekroczeniem jasnych i niedwuznacznych przepisów prawa i to takim przekroczeniem które nie dają się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego okoliczności podnoszone przez odwołującego – Ż SA - pozostają bez wpływu dla oceny trafności zapadłego rozstrzygnięcia. I tak bez znaczenia dla oceny ważności decyzji o pozwoleniu na budowę będzie brak winy inwestora jak i to że inwestor nie był wzywany do uzupełnienia dokumentacji. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pogląd Ż SA o tym, że zrealizowana inwestycja wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę – oparty jest na uchwale Sądu Najwyższego syg akt III AZP 23/93, która ten pogląd reprezentowała ale nie znalazła poparcia w późniejszym orzecznictwie, piśmiennictwie ani poglądach doktryny. Podobnie zdaniem organu za pozbawione znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie należy znać dołączone do odwołania opinie i uzgodnienia dotyczące uciążliwości związanych z eksploatacją drogi i decyzje o pozwoleniu na jej użytkowanie. W tych warunkach organ orzekł jak w zaskarżonej decyzji. W skardze z dnia 12 września 2003r do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ż SA dochodziły uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003r [...]. W uzasadnieniu skargi, skarżący podniósł, że inwestor dopełnił wszystkich obowiązków inwestorskich niezbędnych do wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę. Przedłożona dokumentacja nie była kwestionowana jako niewystarczająca. Potwierdzeniem zgodnego z prawem działania skarżącego jest również uzyskanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej drogi. Zdaniem skarżącego zarzut przebiegu drogi przez jednostkę planu miejscowego oznaczonego [...] nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Opis tej jednostki planu nie zakazuje zabudowy. Droga nie jest uciążliwa dla otoczenia jest używana sporadycznie do wywozu wysłodzin a jej podstawową funkcją jest funkcja drogi pożarowej. W ocenie skarżącego doszło do naruszenia zasady zaufania obywateli do organów Państwa skoro Wojewoda [...] w dwóch wydanych przez siebie decyzjach wywodzi sprzeczne konkluzje analizy tego samego stanu faktycznego i prawnego. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zajął własnego merytorycznego stanowiska w sprawie a skoncentrował się na negowaniu argumentów odwołującego się. Brak w zaskarżonej decyzji oceny przez organ odwoławczy działania i decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy neguje pogląd zawarty w uchwale Sądu Najwyższego nie argumentując swego stanowiska innym poglądem orzecznictwa, piśmiennictwa ani doktryny. Ponadto zdaniem skarżącego instytucja stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania bo nie doszło do naruszenia prawa o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym upłynął blisko 10- letni okres od jej wydania uzyskano zezwolenie na użytkowanie należy też zważyć na przeznaczenie drogi. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowana argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art 97§ 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153 poz 1271 z pózn. zm. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa a w takim właśnie zakresie możliwa jest sądowa kontrola ( art 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. nr 153 poz 1269). Przedmiotowe w niniejszej sprawie postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym. W przeciwieństwie do postępowania głównego – rozpoznawczego, celem postępowania nieważnościowego, prowadzonego na podstawie przepisu art 156 § 1 kpa, nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji badanej decyzji z jednego tylko punktu widzenia – tego, czy decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w/w przepisie prawa. W niniejszym postępowaniu organy obu instancji uznały, że przedmiotowa decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 1994 roku udzielająca pozwolenia na budowę zapadła z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w pełni podziela to stanowisko. Zgodnie z przepisem art 28 Prawa budowlanego z 1974 roku roboty budowlane z wyjątkiem rozbiórek można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. W przedmiocie zakresu, warunków i trybu uzyskania pozwolenia na budowę zastosowanie miało zaś Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r ( Dz.U. 75.8.48 z późniejszymi zmianami) Zgodnie z przepisem art 21 tego Rozporządzenia inwestor zobowiązany był dołączyć plan realizacyjny lub powołać się na wcześniejszą decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Zgodnie z przepisem art 29 ust 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku w decyzji o pozwoleniu na budowę mogły być jednocześnie rozstrzygnięte sprawy urbanistycznego, architektonicznego zagospodarowania terenu inwestycji. W tym wypadku nie obowiązywało oddzielne uzyskanie rozstrzygnięć i zatwierdzeń . W badanej decyzji Burmistrz Miasta [...] udzielając pozwolenia na budowę przedmiotowe inwestycji, w jej opisie pominął oznaczenie numeru ewidencyjnego działki na której miała przebiegać inwestycja. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że teren inwestycji w/g miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje w jednostce [...] " Przemysł "podczas gdy teren pozostawał w jednostce [...] tj. sport rekreacja równocześnie ochrona terenu przed uciążliwościami zakładu. W ocenie Sądu oczywisty w niniejszej sprawie brak zgodności decyzji z planem zagospodarowania przestrzennego stanowi, o tym że wydana w tych warunkach decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę dotknięta jest wadą nieważności wymienioną w art 156 §1 pkt 2 Kpa – rażącym naruszeniem prawa przepisów art 28a, art 29, art 3 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Zgodnie z tymi przepisami roboty budowlane można prowadzić po uzyskaniu pozwolenia na budowę, a obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu w tych okolicznościach zachodzi konieczność wyeliminowania przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w niej wady o szczególnym ciężarze gatunkowym. Wada ta powstała w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji .Organ rażąco zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego ( art 7 Kpa) i rażąco naruszył przepisy prawa materialnego , które miały zastosowanie przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę ( wyżej wskazane). W ocenie Sądu naruszenie prawa w odniesieniu do w/w decyzji Burmistrza Miasta [...] mają charakter rażący gdyż czynności zmierzające do wydania tej decyzji oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa mamy doczynienie gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określanego przepisu prawa. Tak jest w niniejszej sprawie gdyż decyzja w oczywisty, konkretny sposób narusza wyżej wymienione przepisy prawa. Zdaniem Sądu rodzaj tego naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organ praworządnego państwa. W ocenie Sądu za nieuzasadnione należy uznać zarzuty skargi. I tak bez znaczenia dla oceny decyzji Burmistrza w postępowaniu nieważnościowym pozostaje fakt dopełnienia przez inwestora wszystkich jego obowiązków, niekwestionowanie dokumentów przez Burmistrza. Oczywiście bezzasadny jest pogląd skarżącego, że w świetle zapisu planu zagospodarowania przestrzennego skoro nie ma zakazu budowy drogi to ta jest dopuszczalna tym bardziej, że nie jest uciążliwa. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji wbrew twierdzeniom skarżącego spełnia wymogi w świetle dyspozycji art 107 Kpa. Organ podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej dał wyraz własnemu poglądowi w zakresie rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Organ odniósł się też szczegółowo do zarzutów odwołania. W uzasadnieniu wskazano na potrzebę wydania danej decyzji. Sąd z urzędu dostrzega uchybienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w zaskarżonej decyzji nie wskazał wśród podstaw rozstrzygnięcia podstawy prawnej prawa materialnego- uchybienie to pozostaje jednak bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Za nieuzasadniony trzeba też uznać zarzut skargi powołujący się na wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji o pozwoleniu na budowę i wyprowadzający z tej decyzji negatywną przesłankę dla stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy podnieść, że przywołana przez skarżącego uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 III AZP 23/93 ( OSNC z 1994r nr 5 poz 108), w której wyrażony został pogląd, że zrealizowanie inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie zyskała ( jak słusznie podniósł organ w zaskarżonej decyzji) aprobaty w orzecznictwie i doktrynie. Wymieniona uchwała stanowi wyłącznie jedną z wykładni art 156 § 2 Kpa i wiązała wyłącznie skład orzekający w sprawie w której została wydana. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie z przyczyn niżej przedstawionych nie podziela stanowiska zawartego we wskazanej uchwale. Wymieniony przepis art 156 § 2 Kpa odnosi nieodwracalność skutków do zdarzeń prawnych, a nie do stany faktycznego. Nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu w/w przepisu nie można utożsamiać z niemożnością przywrócenia stanu faktycznego ( pat. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz M. Jaskólska, A. Wróbel Zakroczyn 2000 str 921). Wykonanie robót na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę należy zaliczyć do zdarzeń faktycznych a nie skutków prawnych choć fakt, że inwestor działał w granicach udzielonego pozwolenia na budowę determinuje byt prawny realizowanego obiektu. Realizacja obiektu na podstawie decyzji administracyjnej nie pozbawia organu administracji możliwości zniesienia skutków jakie wywołała taka decyzja, przeciwnie to właśnie organ administracji powołany jest do podjęcia takich działań. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stanowiło dla inwestora uprawnienie do wykonania robót budowlanych a więc do podęcia działań faktycznych. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd skargę oddalił w trybie art 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. 153 poz 1270 z 2002r)