IV SA 3449/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka /spr./ Sędziowie Tadeusz Cysek asesor WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Grażyna Dalba po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego I uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2002 r., II zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz W.K. 10 zł /dziesięć/ tytułem kosztów postępowania. IV SA 3448-3449/02 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. znak: [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosków M.K. i W.K. o ponowne rozpoznanie sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa - utrzymało w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2002 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1978 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w N. z dnia [...] października 1977 r. orzekającej o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania opuszczonego gospodarstwa rolnego o ogólnej powierzchni 10,22 ha, oznaczonego nr[...], położonego na terenie wsi J. i częściowo miasta N., które było własnością K. K.. W uzasadnieniu decyzji organ uznał, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w N. nie posiada zarówno wady określonej w pkt 2 § 1 art. 156 kpa, jak również innych wad określonych w tym przepisie. Podstawę prawną przejęcia przedmiotowego gospodarstwa rolnego o powierzchni 10,22 ha, nie posiadającego zabudowań stanowiły obowiązujące wówczas przepisy art. 2 ust. 1 znowelizowanej w 1961 r. ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 39, poz. 198 ze zm.). Przejęcie gospodarstwa w tym trybie możliwe było tylko wtedy, gdy spełnione zostały łącznie wszystkie przesłanki wymienione w § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia, tzn.: w gospodarstwie nie mieszkali właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, gospodarstwo w całości lub co najmniej w większej części nie było uprawniane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, użytkownika lub dzierżawcę. Przepis ten nie uzależniał uznania gospodarstwa za gospodarstwo rolne opuszczone od czasokresu nieuprawiania go oraz nie poddawania zabiegom agrotechnicznym. Stwierdzenie zawarte w protokole, że ziemia leży odłogiem a właściciel nie interesuje się gruntami było wystarczające do zastosowania cytowanego przepisu i podjęcia decyzji o przejęciu na własność Państwa takiego gospodarstwa. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że na dzień wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa K.K. nikt w nim nie zamieszkiwał i grunty od co najmniej roku odłogowały. Nie jest zdaniem organu prawdziwy zarzut, że decyzja Naczelnika nie została doręczona rodzinie zmarłej właścicielki. Ze zgromadzonych akt sprawy wynika, że decyzja została doręczona mężowi K.K. - B.K., który w ustawowym terminie złożył odwołanie. Nie ma znaczenia jako dowód, zdaniem organu umowa zawarta ze Spółdzielnią [...] w N. na wykonanie prac polowych, ponieważ umowa ta zawarta została już po przejęciu gospodarstwa na własność Państwa tj. [...] kwietnia 1978 r. Ponadto grunty ze względu na strukturę i położenie nigdy nie były podmokłe ani nie znajdowały się w strefie zalewowej, ponieważ leżą około 25 m powyżej poziomu przepływającej przez N. rzeki [...]. Uznane przez skarżących za trudne warunki pogodowe nie stanowiły przeszkody do prowadzenia upraw na sąsiednich nieruchomościach rolnych. Skoro ustalony stan faktyczny odpowiada zastosowanym przepisom prawa organ stwierdził, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego w postępowaniu dotyczącym przejęcie gospodarstwa K.K. w trybie przepisów dotyczących gospodarstw opuszczonych i w związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1978 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w N. z dnia [...] października 1977 r. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli W.K. i M.K., domagając się jej uchylenia. Po wniesieniu skargi M.K. zmarł, zaś w jego miejsce wstąpili spadkobiercy: dzieci M.K. i A.K. W uzasadnieniu skarżący zarzucili, że organ w uzasadnieniu decyzji odnosi się jedynie wybiórczo do zgłoszonych przez nich zarzutów. Zarzucili, że powoływanie się na fakt niezamieszkiwania jako uzasadnienie dla tezy, że nieruchomość ta była opuszczona jest manipulacją, gdyż na tej nieruchomości nigdy nie było jakichkolwiek zabudowań, w tym również mieszkalnych. Zakwestionowali ustalenia protokołu z lustracji jako nieprawdziwe oraz stanowisko, że nie podjęte był zabiegi agrotechniczne, gdyż na tę okoliczność złożone były dokumenty (orka jesienna i kontraktacja). Podnieśli, że właściciele nie mieli zamiaru opuszczać gruntu i nie było potrzeby wydzierżawiania go, wszelkie zabiegi agrotechniczne oprócz obsiania, spowodowanego siłą wyższą były wykonane, podatki były opłacone. Ponadto zarzucili, że wywłaszczona została osoba nieżyjąca, decyzja winna była być doręczona spadkobiercom K.K., wdowiec B.K. nie był pełnomocnikiem dzieci spadkodawczyni. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł ojej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na wstępie należy podnieść, że zaskarżona decyzja oraz decyzja z dnia [...] stycznia 2002 r. zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie wszczynane na podstawie art. 156 § 1 kpa jest jednym z postępowań nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznych. W ramach tego trybu podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji stanowią tylko przesłanki ściśle określone w art. 156 § 1 kpa, żadne inne okoliczności nie mogą być brane pod uwagę. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), które ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Podstawy stwierdzenia nieważności muszą być ściśle określone w decyzji. Należy mieć na uwadze, że prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem, obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanej decyzji. W czasie wydawania decyzji z 1977 r. istniało kilka możliwości przejmowania indywidualnych gospodarstw rolnych oraz innych nieruchomości na własność Państwa, jeżeli spełnione były różne dla poszczególnych trybów postępowania warunki, określone właściwymi aktami prawnymi. Tam, gdzie organy administracji państwowej skorzystały z jednego spośród wielu trybów i orzekały stosownie do przepisów podanych w konkretnych decyzjach, legalność takich rozstrzygnięć musi być oceniana tylko według ich podstawy prawnej. Materialnoprawną podstawę decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w N. z dnia [...] października 1977 r. stanowił art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. "zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym" (Dz. U. Nr 32, poz. 161) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. "w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych" (Dz. U. Nr 39, poz. 198 ze zm.). Przepis art. 2 ust. 1 cyt. ustawy stanowił, że gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 14 z 1959 r., poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelki inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolny od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za zbędne. Była więc to decyzja o charakterze uznaniowym, stanowiła bowiem, iż gospodarstwa "mogą być przejęte". Uzasadnieniu takiej decyzji stawia się szczególne wymagania, bowiem z jego treści musi wynikać, że decyzja ta nie nosi cech dowolności. Pozbawiając zatem stronę na rzecz Państwa własności gospodarstwa rolnego, organ administracji powinien wykazać nie tylko spełnienie przesłanki, jaką jest opuszczenie tego gospodarstwa, ale również wskazać na zaistnienie takich przyczyn, które uzasadniały skorzystanie z tak drastycznego środka, jakim jest orzeczenie o przejęciu tego gospodarstwa przez Państwo, np. fakt, iż utrzymanie produkcji rolniczej w tym gospodarstwie było niezbędne ze względu na interes Państwa (por. wyrok NSA z 8.09.1998 r., IV S.A. 893/97). W uzasadnieniu kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, niezwykle lakonicznym mowa jest tylko, że nieruchomość rolna nie jest użytkowana przez właścicielkę K.K., grunty nie są użytkowane, obywatelka nie stosuje nawożenia mineralnego, nie sprzedała żywca wołowego i wieprzowego, zboża, jak również nie kontraktowała. Organ całkowicie pomija istotną okoliczność, że właścicielka K. K. od [...] sierpnia 1976 r. nie żyła. Stwierdzenie okoliczności, że właścicielka nie żyje dopiero w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego (Wojewody w L.), utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w N. nie zmienia faktu, że decyzja z dnia [...].X.1977 r. nie mogła być skierowana do K.K.. Żaden z tych organów nie ustalił, kto był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dacie wydawania decyzji. Ponadto zauważyć należy, że w powyższym trybie przejęciu podlegały tylko opuszczone gospodarstwa rolne, a nie wszystkie nieruchomości wykazujące cechy opuszczenia. Przepisy te nie określały pojęcia gospodarstwa rolnego. Definicja zawarta w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia własności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 45, poz. 304) określa, że "gospodarstwo rolne" stanowią wszystkie należące do tej samej osoby (osób) nieruchomości rolne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym, zapasami oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (§ 2 ust. 1). Za zasadny należy uznać zatem zarzut skargi, że skoro przedmiotowa nieruchomość nie była zabudowana, nie można uzasadniać przejęcia nieruchomości na własność Państwa m.in. argumentem "niezamieszkiwania" jej przez właściciela. Ponadto podnieść należy, że nieruchomość rolna traciła swój charakter, jeżeli była położona w obrębie zwartej zabudowy miasta. Z treści decyzji z dnia [...].X.1977 r. Naczelnika Miasta i Gminy w N. wynika, że nieruchomość przejęta na własność Państwa położona jest "na terenie m. N. i wsi J. Tych istotnych okoliczności organ także nie kontrolował w zaskarżonej decyzji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie poczynił zatem w powyższym zakresie niezbędnych ustaleń, badając legalność decyzji w przedmiocie przejęcia przedmiotowej nieruchomości w trybie przepisów dotyczących opuszczonych gospodarstw rolnych. Niedokonanie w postępowaniu nadzorczym wyczerpujących ustaleń oraz obiektywnej analizy i oceny zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje na naruszenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi art. 77 § 1, art. 80. art. 107 § 3 i art. 156 § 1 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt lc ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 cyt. ustawy.