IV SA 3449/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.) Protokolant Julia Dobrzańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2004r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie przejścia nieruchomości ziemskiej na własność Państwa I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz M.K. kwotę 10 (dziesięć) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. stwierdzającą, iż część nieruchomości ziemskiej położonej w majątku [...] gmina O., oznaczonej w księdze wieczystej "[...]", stanowiąca zespół pałacowo-parkowy (obwiedziona kolorem czerwonym na projekcie precyzującym zakres obszarowy tego zespołu i stanowiącym integralną część niniejszej decyzji), - nie podpadała pod działanie przepisów art.2 ust.1 lit.e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz.13) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zapadła po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody [...], wniesionego przez Agencję Nieruchomości Rolnych. W motywach swojej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż przepisy dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz.13) nie wyłączały spod działania jego art.2 ust.1 lit.e zespołów pałacowo-parkowych. Z przepisów dekretu oraz z przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz.51) wynika, że przejęciu podlegały całe nieruchomości, w tym wszystkie budynki posadowione na znacjonalizowanej nieruchomości, a więc także pałace i dwory. Jeżeli tylko zespoły pałacowo-parkowe wchodziły w skład majątku ziemskiego o charakterze rolnym o powierzchni wskazanej w dekrecie i należały do tego samego podmiotu, co przejmowany majątek ziemski, to również podlegały pod działanie art.2 ust.1 lit.e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wyłączenie danej nieruchomości spod działania przepisu art.2 ust.1 lit.e dekretu możliwe jest tylko wtedy gdy nieruchomość nie spełnia wskazanych w przepisie norm obszarowych albo została prawnie wyodrębniona od pozostałej części majątku. Warunków tych nie spełnia występujący w sprawie zespół pałacowo-parkowy, który nie był wyodrębniony prawnie i nie posiadał urządzonej księgi wieczystej. W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie było podstaw prawnych do ustalania postępowaniu pierwszoinstancyjnym istnienia lub też nieistnienia związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a pozostałą częścią nieruchomości przejętej przez Państwo. Dokonując takich ustaleń, organ I instancji oparł się na stanowisku Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonym w uchwale z dnia 19 września 1990 r. W 3/98, OTK 1990 poz.26, nie biorąc pod uwagę faktu, iż uchwała ta dotyczyła innego stanu faktycznego i prawnego, niż występujący w przedmiotowej sprawie. Ponadto, po wejściu w życie w dniu 16 października 1997 r. Konstytucji RP uchwały Trybunału Konstytucyjnego utraciły moc (art.239 ust.3 Konstytucji). Niezależnie od powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż Wojewoda [...] nie wykazał w sposób dostateczny braku funkcjonalnego powiązania zespołu pałacowo-parkowego z resztą majątku. Takie okoliczności jak ogrodzenie parku, wybudowanie bramy wjazdowej oraz istnienie wykładanej brukiem drogi do gospodarstwa mieściły się w ówcześnie obowiązujących normach obyczajowych, służąc zapewnieniu prywatności właścicielowi majątku ziemskiego, jego rodzinie, domownikom i gościom. Nie świadczyło to natomiast o odrębności prawnej i rozerwaniu więzi funkcjonalnej z majątkiem ziemskim. Odrębności tej nie dowodzi także istnienie w majątku funkcji zarządcy, który urzędował nie w pałacu a w budynku odrębnym. Zdaniem organu odwoławczego powyższe nie zmienia bowiem faktu, iż rozstrzygający głos w sprawach związanych z bieżącym funkcjonowaniem majątku posiadał jego właściciel, który według własnego uznania decydował o osobie zarządcy i ustalał zakres jego kompetencji. Braku więzi funkcjonalnej pomiędzy pałacem a resztą dóbr nie dowodzi także sam fakt, iż dochody z majątku nie były jedynymi, jakie uzyskiwał jego właściciel, posiadający dodatkowe źródła zarobkowania. Nie ustalono bowiem kosztów utrzymania zespołu pałacowo-parkowego w N. oraz źródeł ich pokrywania przez S. N.. W tej sytuacji stwierdzenie organu I instancji, iż pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a majątkiem ziemskim nie było związku funkcjonalnego nie odpowiada stanowi faktycznemu i nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Konieczne jest dalsze wyjaśnienie kwestii tego związku przez powiązania podmiotowe, terytorialne i finansowe. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie jedynymi przesłankami pozwalającymi na stwierdzenie, iż nieruchomość z pałacem nie podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, powinno być wykazanie, że w dacie wejścia dekretu w życie nieruchomość nie spełniała norm obszarowych albo też miało miejsce wyodrębnienie prawne zespołu pałacowo-parkowego od pozostałej części majątku. Tym przesłankom organ I instancji poświęcił marginalną uwagę, skupiając się na nieprzekonującym, rzekomym braku związków funkcjonalnych tego zespołu z resztą majątku. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyła M.K., podnosząc iż bezzasadnie organ odwoławczy odstąpił od wykładni przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, utrwalonej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a odwołującej się do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., W 3/98, OTK 1990, poz.26. W orzecznictwie tym wskazuje się, iż o tym czy zespół pałacowo-parkowy podpada czy też nie podpada pod działanie art.2 ust.1 lit.e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, rozstrzyga to, czy zespół ten pozostawał czy też nie pozostawał w związku funkcjonalnym z resztą majątku. Do stwierdzenia, że zespół pałacowo parkowy nie pozostawał w takim związku (a zatem, że nie podlegał przejęciu przez Państwo), nie było konieczne wykazanie, iż nieruchomość ta została prawnie wyodrębniona z reszty majątku. Zespół pałacowo-parkowy w N., którego dotyczy sprawa, nie wykazywał związku funkcjonalnego z resztą majątku. Gospodarstwo rolne mogło bowiem funkcjonować bez tego zespołu. Okoliczność tę w przekonujący sposób wykazał organ I instancji, w związku z czym prawidłowo orzekł, iż przedmiotowa nieruchomość nie podpada pod działanie art.2 ust.1 lit.e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżoną decyzję należało uchylić albowiem organ odwoławczy nie wykazał aby w niniejszej sprawie zaszły przesłanki do zastosowania art.138§2 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art.138§2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji tylko wtedy, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy podkreślić, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi jest instytucją o charakterze wyjątkowym. Co do zasady bowiem organ II instancji zobowiązany jest do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wykazał aby w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki z art.138§2 k.p.a., tj. aby wystąpiła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Orzekając w niniejszej sprawie na podstawie wskazanego wyżej przepisu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi winien był wykazać, iż w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie wyjaśniono okoliczności, które w świetle przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz.13) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz.51), mają rozstrzygające znaczenie dla dokonania oceny, czy nieruchomość, na której znajduje się zespół pałacowo-parkowy podpada czy też nie podpada pod działanie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu swojej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził co do zasady, iż podstawą do wyłączenia zespołu pałacowo – parkowego spod działania dekretu może być jedynie ta okoliczność, iż z prawnego punktu widzenia nieruchomość ta stanowi nieruchomość odrębną od innych nieruchomości składających się na majątek przejęty przez Państwo. Stosownie do powyższego organ stwierdził na str.6 uzasadnienia: "Istotnym dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest fakt, iż zespół pałacowo-parkowy nie był wyodrębniony prawnie i nie posiadał urządzonej księgi wieczystej". Z powyższego stwierdzenia organu należałoby wnosić, iż w jego ocenie istnieją dostateczne przesłanki do orzeczenia, iż zespół pałacowo-parkowy podpadał pod działanie przepisów dekretu. Równocześnie jednak Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, iż do rozstrzygnięcia kwestii podpadania czy też niepodpadania zespołu pałacowo-parkowego pod działanie dekretu niezbędne jest dokonanie ustaleń w przedmiocie istnienia lub nieistnienia powiązań faktycznych tego zespołu z resztą majątku. W konsekwencji powyższego organ odwoławczy zalecił organowi I zbadanie czy pomiędzy nieruchomością dworską a resztą majątku ziemskiego zachodzi związek "przez następujące powiązania: podmiotowe, terytorialne i finansowe" (organ odwoławczy nie sprecyzował co należy rozumieć pod tymi pojęciami). Stanowisko takie należy uznać za rażącą niekonsekwencję. Organ odwoławczy zastosował bowiem równolegle zarówno wykładnię przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, negującą stanowisko wyrażone w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., W 3/98, OTK 1990, poz.26 (z uchwały tej wyprowadza się wniosek, iż podstawowe znaczenie dla oceny, czy zespół pałacowo-parkowy podpadał czy też nie podpadał pod działanie reformy rolnej ma to, czy zespół ten pozostawał w związku funkcjonalnym z resztą przejętych nieruchomości) jak i wykładnię z tym kierunkiem orzeczniczym zgodną. W oczywisty sposób rozumowanie to prowadzi do wykluczających się wniosków. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż w postępowaniu odwoławczym nie ustalono jednoznacznie materialnoprawnych przesłanek, niezbędnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W braku takich ustaleń stwierdzenie przez organ, iż rozstrzygnięcie to wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części należy uznać za gołosłowne. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 par.1 pkt 1 lit.c i art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) w związku z art.97 ust.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271).