IV SA 3482/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Asesor WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Protokolant Edyta Kuczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi M. i M. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia postanowienia w wyniku wznowienia postępowania Skargę oddala. Sygnatura akt 7/IV SA 3482/03 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2002r., znak: [...], działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust.1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz.1126) oraz na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98 poz. 1071) wstrzymał prowadzone przez M. i M. P. roboty budowlane polegające na remoncie budynku mieszkalnego w [...] przy ulicy [...] wykonywane bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia. Organ I instancji wskazał, iż w wyniku przeprowadzonej w dniu 22 lipca kontroli ustalono, że w wyżej wymienionym budynku mieszkalnym, bez pozwolenia właściwego organu przeprowadzono roboty remontowo budowlane polegające między innymi na zamurowaniu okna o wymiarach 120cm x 160cm, wykuciu otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej o wymiarach 100cm x 220cm. Ponadto doprowadzono nowe zasilanie energetyczne budynku, a także wykonano cokół betonowy z osadzonymi słupkami z rury stalowej pod ogrodzenie pomiędzy działką nr [...] a sąsiednimi działkami nr [...] oraz wykonano kutą bramę przesuwną o długości 4m. W opinii Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego uzasadnione było wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, bowiem zostały one przeprowadzone wbrew dyspozycji art. 28 cytowanej ustawy, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2002r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071) oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt. 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz.1126) po rozpatrzeniu zażalenia M. i M. P. z dnia 29 lipca 2001r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2002r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie nie znajdując podstaw do jego zmiany lub uchylenia. Badając w trybie odwoławczym sprawę spornej nieruchomości organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało zgodnie z prawem, bowiem przeprowadzona przez organy nadzoru budowlanego kontrola wykazała jednoznacznie, iż spełnione zostały przesłanki określone w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z powołanym artykułem organ administracji zobligowany jest do wstrzymania robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego prawem pozwolenia lub zgłoszenia. W dniu 28 sierpnia 2002r. M. i M. P. złożyli wniosek o wznowienie postępowania, uzupełniony następnie pismem z dnia 7 lutego 2003r., w sprawie zakończonej postanowieniem ostatecznym Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2002r. W pismach tych inwestorzy podali, iż zachodzi podstawa do wyłączenia organu od orzekania w niniejszej sprawie, bowiem w ich opinii Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest bardzo bliskim krewnym drugiej strony postępowania. Ponadto skarżący wskazali również, iż są w "posiadaniu prawomocnego pozwolenia na budowę instalacji gazowej", w związku z czym nie można stwierdzić, że wykonane przez nich roboty wykonano bez pozwolenia lub zgłoszenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku postanowieniem z dnia [...] czerwca 2003r., znak: [...], działając na podstawie art. 151 § 2 i art. 150 § 1 w zw. z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000r., Nr 98, poz. 1071) oraz art. 80 ust.2 pkt 2, art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. –Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ) stwierdził, iż postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2002r., Nr [...] nakazujące M. i M. P. wstrzymanie robót budowlanych przeprowadzonych samowolnie w budynku przy ulicy [...], utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2002r., Nr [...] zostało wydane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 3 kpa, tj. wydane przez organ podlegający wyłączeniu oraz odmówił uchylenia postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2002r., gdyż w wyniku wznowienia postępowania zapadłoby wyłącznie postanowienie odpowiadające w swej istocie postanowieniu będącemu przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu swego orzeczenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż w niniejszej sprawie orzekał organ nadzoru budowlanego podlegający wyłączeniu, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 kpa stanowiło przesłankę wznowienia postępowania. W opinii organu administracji brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2002r., gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłoby zapaść wyłącznie postanowienie wstrzymujące roboty budowlane. W przypadku bowiem stwierdzenia samowolnie powadzonych robót budowlanych wydanie postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest obligatoryjne. Stąd też zgodnie z art. 151 § 2 kpa w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu których nie uchylił tej decyzji. Zażalenie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2003r. złożył M. P. W wyniku rozpoznania przedmiotowego zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2003r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz.1071 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W wyniku dokonanej analizy materiału dowodowego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu I instancji i stwierdził, iż organ stopnia wojewódzkiego słusznie wskazał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 151 § 2 kpa. Jak wynika z akt sprawy inwestorzy M. i M. P. decyzją Starosty Powiatowego [...] z dnia [...] lipca 2002r., znak: [...] uzyskali pozwolenie na realizację wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym przy ulicy [...], natomiast z protokołu kontroli z dnia 22 lipca 2002r. jednoznacznie wynika, iż zakres wykonanych robót budowlanych wykracza poza normy określone powyższą decyzją. Zdaniem organu odwoławczego przedstawiony stan faktyczny wypełnił hipotezę art. 50 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, zatem zasadne było wydanie na jego podstawie postanowienia z dnia [...] lipca 2002r. o wstrzymaniu prowadzonych robót. W związku z powyższym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłoby zapaść wyłącznie postanowienie odpowiadające w swej treści postanowieniu dotychczasowemu, a zaistnienie wskazanej okoliczności wynikającej z art. 146 § 2 kpa uprawniało organ do wydania postanowienia na podstawie art. 151 § 2 kpa. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003r. złożyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. i M. P. wnosząc o jego uchylenie. W opinii skarżących, zaskarżone orzeczenie wydane zostało bez podania podstawy prawnej, zaś organy administracji "bardzo uprościły sprawę" nie wyjaśniając swego stanowiska. Strona skarżąca zarzuciła również, iż organ odwoławczy działa z "pozycji siły, haseł i stanowisk", zaś wykonane przez inwestorów roboty budowlane stanowią jedynie nieistotne odstępstwo od projektu budowlanego, brak jest więc podstaw do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Skarżący wnieśli ponadto o "uznanie wniosku o wznowienie postępowania z dnia 28 sierpnia 2003r." w związku z ujawnieniem nowych okoliczności nie ujętych dotychczas w sprawie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U., Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Skarga M. M. P. nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżone postanowienie nie naruszyło prawa, a stosownie do treści art. 1 § 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r nr 153 poz. 1269) tylko w takim zakresie jest możliwa jego sądowa kontrola. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stanowiącą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją (postanowieniem) ostateczną jeżeli postępowanie w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadą wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Podstawę rozstrzygnięcia organów administracji w rozpatrywanej sprawie stanowi art. 151 § 1 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności o których mowa w art. 146 organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu których nie uchylił tej decyzji. Decyzję (postanowienie) we wskazanym trybie może wydać organ m.in. w przypadku przesłanki negatywnej określonej w art. 146 § 2 kpa, a taka zachodzi w niniejszym postępowaniu. W oparciu o cytowany artykuł, nie uchyla się decyzji jeżeli w wyniku postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zastosowanie tej przesłanki może nastąpić tylko w przypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Treść rozstrzygnięcia musi pokrywać się w całości z rozstrzygniecie przyjętym w decyzji ostatecznej. Organ w uzasadnieniu orzeczenia stwierdzającego wydanie zaskarżonej decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a więc stosując art. 146 § 2 kpa wykazać, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne natomiast w całości była pozbawiona wadliwości materialnej. Oznacza to konieczność przeprowadzenia w całości postępowania w zakresie przepisów materialnych mających zastosowanie w sprawie. (zob. wyrok NSA z 12.04.2001r., I SA 1289/99, LEX nr 54527). W ocenie Sądu postanowienie będące przedmiotem oceny w tym postępowaniu zapadło zgodnie z art. 149 § 2 kpa, po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania wyjaśniającego co do istoty sprawy. Podkreślić należy, iż w niniejszym postępowaniu z ustaleń organów nadzoru budowlanego wynika, iż w sprawie orzekał organ administracji podlegający wyłączeniu, co wypełniało przesłankę z art. 145 § 1 pkt 3 kpa stanowiącą o wznowieniu postępowania. Przesłanką tą jest wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej podlegający wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Na gruncie niniejszej sprawy, wada ta słusznie oceniona jako podstawa wznowienia nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia zawartego w ostatecznym postanowieniu. Sąd podziela pogląd wyrażony przez organy nadzoru budowlanego, iż w wyniku przeprowadzonego ponownego rozpatrzenia sprawy spornej inwestycji, może zapaść wyłącznie takie samo rozstrzygniecie, jakie wyrażone zostało w ostatecznym postanowieniu, zatem art. 146 § 2 kpa będzie miał zastosowanie. Z akt postępowania administracyjnego bezspornie wynika, iż inwestorzy przeprowadzili roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia, a które również nie zostały objęte decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2002r., nr [...], udzielającą pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej. Stąd, też wydanie postanowienia w trybie art. 50 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego było konieczne. Powołany przepis stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Przy czym artykuł ten odnosi się do robót budowlanych nie będących budową, a więc mogą to być prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych ma na celu wyeliminowanie stwierdzonych naruszeń porządku prawnego obowiązującego w budownictwie. Faktem jest, że przeprowadzone w niniejszej sprawie roboty budowlane nastąpiły samowolnie. Niezależnie od okoliczności inwestor nie ma prawa odstąpić w trakcie budowy od warunków ustalonych w pozwoleniu ani tym bardziej wykonać roboty budowlane bez koniecznego pozwolenia lub zgłoszenia. Stwierdzenie tych okoliczności dawało organowi podstawę do wstrzymania robót budowlanych w omawianym trybie. Podkreślić należy, iż wstrzymanie skuteczne jest przez okres dwóch miesięcy, w okresie których organ winien podjąć dalsze działania przewidziane w art. 48 lub w art. 51 Prawa budowlanego. W rozpatrywanej sprawie organ trafnie ocenił, iż należy dalej kontynuować postępowanie w sprawie w oparciu o przepis art. 51 ust 1 (decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2002r.), ratio legis bowiem przepisów art. 50 i 51 cytowanej ustawy polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z warunkami określonymi w przepisach prawa budowlanego. Podsumowując powyższe rozważania trzeba stwierdzić, że organy administracji prawidłowo dokonały wykładni art. 146 § 2 kpa, wydając postanowienie zgodnie z przepisami prawa materialnego, po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, zgodnie z dyspozycją art. 7 i 77 § 1 kpa. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271).