IV SA 35/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 18.06.2004 r. sprawy ze skargi Zbigniewa S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 listopada 2002 w przedmiocie - nakazania rozbiórki - uchyla decyzję I i II instancji. Wyrokiem z dnia 1 lipca 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzję Wojewody W. z dnia 5 lipca 1996 r., utrzymującą w mocy decyzję z dnia 19 lipca 1995 r., którą Zastępca Burmistrza Gminy W., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. - nakazał rozbiórkę części budynku mieszkalnego przy ul. K. w W. - samowolnie wykonanej nadbudowy poddasza mieszkalnego nad dobudowaną legalnie częścią parterową budynku, - uchylił własną decyzję z dnia 16 czerwca 1993 r. zarządzającą natychmiastowe wstrzymanie budowy. W uzasadnieniu powyżej wymienionego wyroku jako przyczyny uchylenia decyzji obu instancji wskazano: - uchylenie własnej decyzji w oparciu o przepis o charakterze materialnoprawnym, tymczasem można było tego dokonać jedynie w oparciu o art. 154 lub art. 155 Kpa, - naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r., gdyż na podstawie tego przepisu nakazano rozbiórkę części budynku, tymczasem w tej sprawie nigdy nie zapadła decyzja o wstrzymaniu robót budowlanych wydana na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Natomiast miało miejsce wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W związku z tym organy powinny rozważyć, przepisy jakiej ustawy tu powinny mieć zastosowanie w świetle regulacji art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. decyzją z dnia 23 stycznia 2002 r., wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., nakazał Zbigniewowi S. "dokonanie rozbiórki nadbudowanej i rozbudowanej części budynku mieszkalnego położonego przy ul. K. w W., wybudowanej bez pozwolenia na budowę". Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, iż inwestor rozpoczął rozbudowę swojego budynku na podstawie decyzji z dnia 30.11.1992 r. o pozwoleniu na rozbudowę parteru i adaptacji istniejącego poddasza na cele mieszkalne i w trakcie robót budowlanych odstąpił w sposób istotny od zatwierdzonego projektu, wskutek czego dokonał samowolnej rozbudowy parterowej części budynku dobudowując dodatkową kondygnację poddasza. Jak wynika z protokołu oględzin z dnia 19.10.1999 r. i opinii biegłego sądowego inż. Leona T., część budynku mieszkalnego - rozbudowana, wykazuje szereg błędów konstrukcyjnych stropu, dachu i schodów, dokonanych na etapie wykonawstwa, a także ma negatywny wpływ na istniejącą część budynku samego inwestora i przylegającego budynku Państwa S. W związku z powyższym, rozbudowana część obiektu nadal powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, co wyczerpuje przesłankę z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Z uwagi na fakt, iż rozbudowa przedmiotowego obiektu rozpoczęta została w 1992 r., a więc pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., to pomimo iż w zasadzie zakończono ją w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1994 r., do sprawy tej zastosowanie mają zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Zbigniew S., wnosząc o jej uchylenie, gdyż "zawiera szereg błędów a wręcz kłamstw, pomówień i jest niezgodna z obowiązującym prawem" /art. 107 par. 3 Kpa/. Skarżący twierdzi, że w oparciu o określenie w osnowie decyzji części budynku objętej nakazem rozbiórki nie wie, "o jaką część budynku chodzi". Uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 par. 3 Kpa, nie zgadza się też z ustaleniami zwartymi w opinii inż. Leona T. Skarżący powołuje się na orzeczenie techniczne Z. R., które zawiera odmienne ustalenia i wnioski, czego organy nie wzięły pod uwagę. Ustalenia organu, że skarżący "dokonał samowolnej rozbudowy parterowej części budynku dobudowując dodatkową kondygnację poddasza", w konfrontacji z materiałami i decyzją z dnia 19.07.1995 r. są nieprawdziwe, podobnie jak i inne twierdzenia organu zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Składający odwołanie, jako inwestor i zainteresowany w sprawie, nie otrzymał żadnego protokołu z oględzin, chociaż dokonywano w nich poprawek po złożeniu podpisu. Jego zdaniem, decyzja pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 6-7, art. 10, art. 14, art. 35-36, art. 65-66, art. 71, art. 77 i art. 107 Kpa. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 29 listopada 2002 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdza, że postępowanie w sprawie zostało przez organ pierwszej instancji przeprowadzone zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a decyzja została wydana w oparciu o potwierdzony oględzinami stan faktyczny i inne zgromadzone w aktach sprawy dowody. Dodatkowa kondygnacja poddasza powstała w warunkach samowoli budowlanej /dodatkowa powierzchnia mieszkaniowa/, jako efekt nieobjętej pozwoleniem na budowę zabudowy tarasu, jaki miał powstać i powstał nad dobudowaną częścią parteru. Postępowanie przed organami nadzoru budowlanego zostało wszczęte przed dniem 1.01.1995 r., co zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi podstawę do stosowania przepisów dotychczasowych. Orzeczenia technicznego inż. Z.R. organ nie uznał za wystarczającą przekonywający dowód w sprawie, gdyż pozostaje ono w sprzeczności z innymi. Organ odwoławczy zgadza się z oceną dowodów przeprowadzoną przez organ pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego, "PINB słusznie nakazał inwestorowi rozbiórkę nadbudowanej - mając na myśli zabudowę tarasu tworzącą dodatkową kondygnację poddasza i rozbudowanej części budynku - mając na myśli adaptację poddasza na cele mieszkaniowe, która jest rozbudową w myśl przepisów ustawy Prawo budowlane". Zbigniew S. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję, podnosząc zarzuty i wyjaśnienia. Zdaniem skarżącego, samowolę budowlaną stanowi tylko zabudowa tarasu na I piętrze, w wyniku czego powstały dodatkowe dwa pomieszczenia, tę część wybudował nie czekając na zatwierdzenie odpowiednich projektów i aneksów do pozwolenia z dnia 30.11.1992 r. Rozbudowa parteru i adaptacja poddasza na cele mieszkalne wykonana została zgodnie z pozwoleniem. Po wydaniu wyroku z dnia 1.07.1998 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny skarżący wielokrotnie występował do organów o wydanie decyzji, jednak bez skutku. Tymczasem, na żądanie L.S. z dnia 1.10.1999 r., postępowanie zostało wszczęte błyskawicznie. W stosunku do decyzji pierwszej instancji skarżący podtrzymuje wszystkie zarzuty zawarte w odwołaniu z dnia 12.02.2002 r. W zaskarżonej decyzji organ nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. W protokołach z oględzin z dnia 19.10.1999 r. i z dnia 7.06.2000 r. dokonano zapisów po złożeniu podpisu przez skarżącego. Opinia biegłego Leona T. z 1994 r. zawiera poważne błędy. Według biegłego, ściana tzw. działowa między lokalem skarżącego a lokalem L.S. ma grubość 12 lub 13 cm. W istocie jest to ściana nośna /konstrukcyjna/ i ma grubość nie mniejszą niż 24 cm. W tej sytuacji organy powinny stanowisko skarżącego potraktować zgodnie z art. 78 par. 1 Kpa jako żądanie przeprowadzenia dowodu przeciw treści opinii biegłego. W przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki są widoczne rozbieżności pomiędzy tym, co napisano w decyzjach pierwszej i drugiej instancji. Zdaniem skarżącego, jego samowola "zagraża samowoli budowlanej L.S.", na którą brak odpowiedniej reakcji organów. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymuje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wnosi o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez ww. Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./. Skarga jest uzasadniona. Oceniając zaskarżoną decyzję oraz decyzję utrzymaną nią w mocy, należy w pierwszej kolejności wziąć pod uwagę charakter tych decyzji i przedmiot ich rozstrzygnięcia. Omawiane decyzje zostały wydane w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego, a więc w oparciu o nie ma być dokonana przez inwestora fizyczna rozbiórka części budynku. Jeżeli inwestor nie dokona sam nakazanej rozbiórki, to decyzje te będą stanowiły podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, wydania tytułu wykonawczego, a w dalszej konsekwencji może również dojść do zastępczego wykonania obowiązku, tzn. do wykonania rozbiórki przez inny podmiot na koszt zobowiązanego. Nakazanie rozbiórki /części lub całości/ obiektu budowlanego jest największą sankcją /dolegliwością/, jaka może dotknąć inwestora na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Zgodnie z zasadą wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2000 r. IV SA 394/98 /OSP 2001 z. 7-8 poz. 107/, nakazać rozbiórkę można tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powyższa zasada, jakkolwiek została sformułowana w odniesieniu do przepisów Prawa budowlanego z 1994 r., ma w pełni zastosowanie również i do przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., szczególnie w tych sytuacjach, kiedy tylko część obiektu została wzniesiona w warunkach samowoli budowlanej. Orzekając nakaz rozbiórki, części bądź całości obiektu budowlanego, należy pamiętać, że wykonanie tego obowiązku rodzi trudne do odwrócenia skutki, mogące wyrządzić znaczne szkody w przypadku późniejszego stwierdzenia wadliwości decyzji nakazującej rozbiórkę. Nie można też zapominać, że orzekając rozbiórkę części obiektu budowlanego należy brać pod uwagę wykonalność tej decyzji z punktu widzenia warunków technicznych - możliwości dokonania rozbiórki bez zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu budowlanego /budynku/, wykonanej zgodnie z prawem. Wszystkie powyżej omówione okoliczności i uwarunkowania nie zostały wzięte pod uwagę przez organy w niniejszej sprawie. Jeżeli już dochodzi do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu budowlanego, to nie może być wątpliwości żadnych co do podstaw merytorycznych takiej decyzji. Tymczasem w niniejszej sprawie istnieje spór pomiędzy inwestorem a organami nadzoru budowlanego, w jakiej części budowa została wykonana w warunkach samowoli budowlanej. Sąd w tym zakresie nie może zająć stanowiska, gdyż w aktach sprawy brak jest decyzji z dnia 30 listopada 1992 r. - o pozwoleniu na rozbudowę parteru i adaptację istniejącego poddasza na cele mieszkaniowe, a tylko w oparciu o ten dokument i zatwierdzony projekt można ustalić, co jest samowolą budowlaną a co nie. Nakazując rozbiórkę części obiektu budowlanego nie można tak ogólnikowo i mało precyzyjnie tego uczynić, jak zrobił to organ pierwszej instancji w osnowie swojej decyzji, a potem organ drugiej instancji próbował wyjaśnić w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miał na myśli. Ustalenie zakresu samowoli budowlanej powinno być oparte na porównaniu stanu pierwotnego obiektu i wydanego pozwolenia na rozbudowę i adaptację obiektu z inwentaryzacją powykonawczą obiektu ewentualnie precyzyjnymi protokołami i szkicami wykonanymi w trakcie oględzin. Określenie części, w której nakazano rozbiórkę obiektu, nie powinno pod względem wykonawczym i technicznym budzić żadnych wątpliwości. Skoro w omawianym przypadku nakaz dokonania rozbiórki opiera się na przepisie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., nie może być wątpliwości żadnych co do podstawy merytorycznej - obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. Tymczasem skarżący kwestionuje konkretne ustalenia zawarte w opinii biegłego inż. Leona T., która stanowi podstawę orzeczenia nakazu rozbiórki i organy nie odnoszą się merytorycznie do tych zarzutów, tylko odwołują się do art. 80 Kpa, dającego im formalne prawo oceny materiału dowodowego. Nikt nie kwestionuje tego prawa, wynika ono z władztwa, którym z mocy prawa dysponują organy administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, ale nie o takie uzasadnienie tu chodzi. Mało tego, skarżący przedstawia w sprawie opinię biegłego inż. Z.R., która została odrzucona bez żadnej analizy merytorycznej tylko z tego powodu, że pozostaje w sprzeczności z wcześniej powołaną opinią innego biegłego. Część z tych zarzutów można by uznać za nieuzasadnione, gdyby uzasadnienia decyzji organów pierwszej i drugiej instancji spełniły wymogi określone w art. 107 par. 3 Kpa, i gdyby organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Tak jednak nie jest i wszystkie wcześniej omówione zarzuty należy uznać na uzasadnione i godzące w podstawowe zasady postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7-8, art. 10 par. 1, art. 11-12, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3 Kpa oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 Lit. "a i c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy w związku z art. 97 par. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające, powołanej na wstępie.