IV SA 3506/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Z. Niewiadomski Sędzia NSA O. Wierzbicka Asesor WSA W. Zielińska-Baran (spr.) Protokolant K. Sikora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2004 r. sprawy ze skargi M. W. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzew i krzewów - oddala skargi - Sygn. IV SA 3506/02 UZASADNIENIE Burmistrz Gminy W. decyzją z dnia [...] czerwca 2002r,. wydaną na podstawie art.l 10 ust.lb pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie kształtowaniu środowiska (tekst jedn. z 1994r. Dz. U. Nr 49, poz. 196, późn. zm.), art. 104 k.p.a. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998r. w sprawie kar pieniężnych za naruszenie wymagań ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 162, poz. 1138) w zw. z art. 3 ust.l z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 100, poz. 1085), wymierzył M. W. -współwłaścicielowi Z. z siedzibą w S. karę pieniężną w wysokości 1.526.452, 80 zł za wycięcie 256 drzew oraz 387 m2 krzewów bez wymaganego prawem zezwolenia. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że M. W. w dniu 17 stycznia 2000r. zawarł umowę z P. w W. na wykonanie prac porządkowych na nieruchomości położonej przy ul. [...] w W.. Umowa według treści § 1 obejmowała wykarczowanie i usunięcie z terenu tej nieruchomości ok. 200 szt. samosiejek oraz 30 drzew wysokich. Zgodnie z treścią § 5 tej umowy skarżący zobowiązał się do zachowania najwyższej staranności działania ze wszystkimi zasadami ochrony środowiska oraz uzyskania zezwolenia na wykonywanie prac objętych umową. Tymczasem przeprowadzone w dniach 17, 20 i 23 marca 2000r. oględziny tej posesji ujawniły, że M. W. wykonując zlecone prace porządkowe, dokonał bez wymaganego zezwolenia wycinki 256 drzew oraz 387 m2 krzewów. Uznano, że karę za wycinkę bez zezwolenia drzew i krzewów z ww. nieruchomości ponosi jednostka organizacyjna, której właścicielem jest skarżący, skoro w umowie zobowiązał się do jego uzyskania. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 48 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska wywodząc, że zgodnie z tym przepisem zezwolenie na usunięcie drzew powinien uzyskać właściciel lub użytkownik nieruchomości. Obowiązku tego nie można przenieść w drodze umowy cywilnoprawnej na wykonawcę. Na poparcie tego wywodu przywołano wyrok NSA z dnia 02.02.2000r., sygn. SA/Rz 2248/99 oraz glosę do tego wyroku K. Gruszyckiego opubl. w OSP 2001/4/60. Ponadto w skardze podniesiono zarzut naruszenia szeregu przepisów postępowania, w szczególności art. 28 kpa, ponieważ postępowanie dowodowe prowadzono bez udziału M. W. - drugiego współwłaściciela Z. w S.. Podniesiono też zarzut naruszenia art. 10 kpa poprzez nie powiadomienie skarżącego o terminie przeprowadzenia dowodu z biegłego. Wbrew art. 75 § 1 kpa nie przeprowadzono dowodu z zeznań T. J. - pełniącego nadzór nad pracami ze strony inwestora, a przy ocenie materiału dowodowego nie zastosowano się do art. 77 kpa, gdyż nie wzięto pod uwagę okoliczności, że skarżący nie wydawał poleceń wycinania drzew i krzewów, na które nie było zezwolenia. Stosownie do art. 89 § 2 kpa nie przeprowadzono rozprawy co do wyjaśnienia sprzeczności oświadczeń świadków oraz z uwagi na bardzo oględną ekspertyzę biegłego. Wbrew art. 86 kpa przeprowadzono dowód z zeznań skarżącego jako strony postępowania. A ponadto podniesiono, że w aktach sprawy brak jest dokumentacji fotograficznej z oględzin nieruchomości w dniu 17.03.2000r. oraz, że niezgodnie z treścią art. 69 § 1 kpa protokół z przesłuchania 5 świadków przesłano do podpisu na adres zatrudniającej ich firmy. Odwołanie od tej decyzji złożyła również M. W. -współwłaścicielka Z., w którym zarzuciła naruszenie art. 48 ustawy o ochronie i kształtowania środowiska oraz art. 28 i art. 10 kpa, podnosząc w uzasadnieniu te same argumenty, które podał w swoim odwołaniu M. W.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji w odniesieniu do zarzutów podniesionych w odwołaniach stwierdzono, że wykładnia art. 48 oraz art. 110 ust. lb pkt 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska nie daje podstaw do przyjęcia, że zezwolenie na wycięcie drzew może wystąpić tylko właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości. Stanowisko to poparto uchwałą NSA z 26.11.2001., OPK 19/01, Prok. I Pr. 2002/3/54. Skarżący przyjął w umowie odpowiedzialność za uzyskanie zezwolenia, a więc do niego należało uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów na nieruchomości inwestora. Skoro tego obowiązku nie dopełnił to wszelkie skutki naruszenia zasad obciążają jego, jako wykonawcę robót. Zatem skarżący będzie ponosił karę za dokonanie bez zezwolenia wycinki drzew i krzewów na nieruchomości, której użytkownikiem jest P. w W.. W ocenie organu odwoławczego nie doszło do naruszenia art. 28 kpa, ponieważ, po pierwsze - z umowy zawartej z P. wynikało, że właścicielem Z. jest tylko M. W., a po drugie - korespondencja kierowana była na adres wymienionego Z., a więc M. W. jako przedsiębiorca zobowiązana była do jej odbioru. Natomiast w odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego stwierdzono, że wszelkie błędy poczynione początkowo przez organ pierwszej instancji były następnie konwalidowane poprzez ponowne ich przeprowadzenie zgodnie z obowiązującymi regułami postępowania. W odrębnie wniesionych skargach na powyższą decyzję skarżący powtórzyli zarzuty podniesione w odwołaniach i wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skarg podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi nie są zasadne. W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że skarżący – M. W. w trakcie wykonywania prac porządkowych na zlecenie inwestora dokonał w miesiącu marcu 2000 roku wycięcia 256 drzew oraz 387 m2 krzewów nie mając wymaganego prawem zezwolenia. Natomiast istota sporu w tych sprawach sprowadza się do dwóch zagadnień, po pierwsze - czy w świetle art. 48 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska ( Dz. U. z 1994r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) zezwolenie na wycięcie drzew i krzewów mógł uzyskać podmiot nie będący użytkownikiem nieruchomości (w niniejszej sprawie skarżący). Po drugie - czy obowiązek publicznoprawny wynikający z powołanego wyżej przepisu mógł być przeniesiony przez użytkownika nieruchomości umową cywilnoprawną na wykonawcę robót ( w tym przypadku na skarżącego ). Przepis art. 48 umieszczony jest w ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska w rozdziale 6 " Ochrona zieleni w miastach i wsiach" Działu II poświęconym zgodnie z jego tytułem " Podstawowym kierunkom ochrony środowiska". W treści § 1 w art. 48 ustawy ustawodawca, realizując zasadę ochrony środowiska z preambuły cyt. ustawy, nałożył na jednostki organizacyjne i osoby fizyczne obowiązek utrzymywania we właściwym stanie drzew i krzewów rosnących na użytkowanych nieruchomościach. Z kolei ust. 2 wym. artykułu stanowi, że usunięcie drzew i krzewów z terenów nieruchomości może nastąpić za zezwoleniem wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Wykładnia literalna cytowanego art. 48 prowadzi do oczywistego wniosku ,że zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów może uzyskać tylko podmiot będący użytkownikiem nieruchomości. Inaczej mówiąc, podmiot mający tytuł prawny do nieruchomości. Nie ulega zatem wątpliwości, że uprawnionym do ubiegania się o zezwolenie na wycięcie drzew i krzewów był inwestor P. w W.. Przyjęcie innego poglądu, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie pozostawałoby w sprzeczności z regułami tej wykładni. W ocenie Sądu, nie do zaakceptowania jest stanowisko organu odwoławczego, że to skarżący był zobowiązanym do uzyskania zezwolenia, skoro w § 5 umowy podpisanej z inwestorem przyjął na siebie wykonanie tego obowiązku. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu ugruntował się pogląd, że obowiązek publicznoprawny nie może być przenoszony umową cywilnoprawną. Treść umowy cywilnoprawnej reguluje bowiem wzajemne prawa i obowiązki pomiędzy stronami, którą ( strony kształtują w zasadzie w sposób dowolny. Natomiast obowiązek publicznoprawny wynika z przepisu prawa materialnego i jest skierowany do konkretnego podmiotu. Pogląd ten jest powszechnie aprobowany w orzecznictwie i literaturze przedmiotu. Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że właściwym podmiotem o uzyskanie zezwolenia był inwestor, a nie wykonawca robót. Niemniej jednak warto podnieść, że wykonawca robót mógł wystąpić o takie zezwolenie w imieniu inwestora, będącego użytkownikiem nieruchomości, na podstawie odrębnie udzielonego pełnomocnictwa. Ponadto podkreślić należy, że skarżący działał jako podmiot gospodarczy i jego powinnością było znać przepisy prawa związane z działalnością gospodarczą jego firmy. Oznacza to, że skarżący powinien, przed rozpoczęciem zleconych prac porządkowych, zażądać od: inwestora okazania zezwolenia na wycinkę drzew i krzewów z jego nieruchomości, albo wystąpić o takie zezwolenie w imieniu inwestora.. Tymczasem skarżący nie dopełnił żadnego z tych obowiązków. W tych okolicznościach rozważenia wymaga, czy kara pieniężna za usunięcie drzew i krzewów w świetle art. 110 ust.lb pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska powinna być wymierzona wykonawcy robót, czy też inwestorowi - użytkownikowi ww. nieruchomości. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że przepis art. 48 cyt. ustawy ustala obowiązek jednostek organizacyjnych i osób fizycznych utrzymywania we właściwym stanie drzew i krzewów rosnących na użytkowanych nieruchomościach oraz zabezpieczający ten obowiązek mechanizm administracyjnego postępowania w sprawie drzew i krzewów. Służy temu zasada względnego zakazu usuwania drzew ( z wyjątkami określonymi w ustawie) i w związku z tym dopuszczenia takiego usunięcia drzew tylko na podstawie zezwolenia właściwego organu administracyjnego ( por. wyrok SN z dnia 23.06.1994r., sygn. III ARN 37/94, OSNP 1994/10/154). Natomiast wspominany przepis art. 110 ust. lb pkt 2 ustanawia bezwzględny obowiązek wymierzenia kary pieniężnej, jeżeli zostanie stwierdzony fakt sunięcia bez zezwolenia drzew i krzewów przez jednostkę organizacyjną lub osobę fizyczną . Przepis ten zamieszczony jest w ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska w Dziale VII " Przepisy karne i kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska". Analiza treści przepisów zamieszczonych w tym rozdziale wskazuje, że unormowania w nim zawarte stanowią surowe sankcje karne za naruszenie ochrony środowiska. Spełniają więc funkcję represyjną prawa. Natomiast normy zawarte we wspomnianym wcześniej Dziale II " Podstawowe kierunki ochrony środowiska" tej ustawy, w którym umieszczony jest art. 48, spełniają funkcję reglamentacyjno-ochronną, polegającą na wprowadzeniu ograniczeń i zasad korzystania z zasobów środowiska. Skoro ustawa normom zawartym w tych działach nadaje inne funkcje, to w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie można zgodzić się z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie zawartym w wyroku z dnia 02 lutego.2000r., sygn. S.A./RZ 2248/99, ( opubl. OSP 2001/4/60), z którego wynika, że połączenie art. 48 ust.l i 2 oraz art. 110 ust. lb pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska ( Dz. U. Nr 49, poz. 196 ze zm.) prowadzi do konkluzji, że karę można wymierzyć tylko właścicielom i użytkownikom nieruchomości i wobec tego nie ma podstaw prawnych do wymierzenia tej kary osobom trzecim. Warto podnieść, że wyrok ten jest odosobnionym i nie znalazł aprobaty w orzecznictwie sądowym. Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za tą utrwaloną linią orzecznictwa, w której przyjęto, że art. 110 ust. lb pkt 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska ustanawia bezwzględny obowiązek wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie wymagań środowiska sprawcy samowolnego wycięcia drzew i krzewów ( jednostce organizacyjnej lub osobie fizycznej) bez względu na to, czy sprawca jest użytkownikiem nieruchomości, na której dokonano ich usunięcia. Przyjęcie odmiennego poglądu pozostawałoby w sprzeczności z regulacją zawartą w tym przepisie ( por. wyrok z dnia 09.04.1986r., III S.A. 1313/85, ONSA 1986/12/21; wyrok z dnia 24.09.1999r., IV S.A. 1363/97, LEX 48265; wyrok z dnia 14.10.1998r., IV S.A. 1792/96, Lex nr 45145; wyrok z dnia 6.02.2003r. IV 953/01, niepublikowany). Trzeba ponadto zwrócić uwagę, że ustawodawca w treści ww. art. 48 ustawy użył określenia " rosnące na użytkowanych nieruchomościach", które to określenie ograniczyło obowiązek utrzymania we właściwym stanie drzew i krzewów do tych jednostek organizacyjnych i osób fizycznych, które mają tytuł prawny do nieruchomości, na której rosną drzewa i krzewy. Natomiast normodawca tegoż określenia nie użył w treści ww. art. 110 ust.lb pkt 2 ustawy, stanowiąc że " za naruszenie przez jednostki organizacyjne lub osoby fizyczne wymagań ochrony środowiska, polegające na usuwaniu drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia - karę pieniężną wymierza wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Należy zatem dojść do wniosku, że zamiarem racjonalnego ustawodawcy było aby karę pieniężną poniosła każda jednostka organizacyjna lub osoba fizyczna, która dopuściła się naruszenia wymagań ochrony środowiska i bez zezwolenia dokonała wycinki drzew i krzewów. Reasumując powyższe rozważania należy uznać wbrew wywodom zawartym skargach, że organy orzekające prawidłowo przyjęły, że kara powinna być nałożona na skarżącego, jako że on był sprawcą wycięcia bez zezwolenia drzew i krzewów. Pozostałe zarzuty skargi o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego należy uznać za chybione. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie niewątpliwie wynika, że organ I instancji konwalidował w trakcie dalszego postępowania popełnione na początku błędy poprzez ponowne przeprowadzenie czynności zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie regułami , na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy. Wbrew temu co twierdzą skarżący, ocena materiału dowodowego sprawy pozwala przyjąć, że organy orzekające przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w sposób wnikliwy, podjęto bowiem wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Skarżącym zapewniono zgodnie z art. 10 kpa czynny udział w toku prowadzonego postępowania. Organ pierwszej instancji pismem z dnia 24.03.2000r. powiadomił skarżących o wszczęciu postępowania, przesyłając to pismo na adres firmy prowadzonej przez oboje skarżących. Postanowieniem z dnia 24.03. 2000r. poinformowano skarżących o powołaniu biegłego - eksperta rzeczoznawcę do ustalenia ilości i gatunków drzew usuniętych bez wymaganego zezwolenia. Zatem wbrew zarzutom, skarżący mógł zapoznać się z opinią biegłego i złożyć stosowne zastrzeżenia i wnioski, ponieważ o takiej możliwości zawiadomiono pismem z dnia 24.05.2000r. Jak wynika ze znajdującego się w aktach protokołu z dnia 30.05.2000r. skarżący zapoznał się z tą opinią, nie wnosząc żadnych uwag i zastrzeżeń. Za pozbawiony podstaw prawnych należy uznać też zarzut skarżących naruszenia art. 28 kpa, niedopuszczenia do udziału w tym postępowaniu M. W.. Ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Burmistrza Miasta i Gminy S. wynika, że oboje skarżący prowadzą wspólnie Z. z siedzibą w S.. Treść tegoż zaświadczenia wskazuje, że współwłaściciele firmy nie postanowili, który z nich jest uprawnionym do reprezentowania firmy na zewnątrz. Wobec braku takiego postanowienia należy przyjąć, że każdy z nich jest uprawniony do samodzielnego reprezentowania Z. w stosunkach zewnętrznych. Powyższy wniosek potwierdza okoliczność, że umowę z inwestorem na wykonanie prac porządkowych podpisał tylko M. W.. Ponadto trzeba zauważyć, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się stosownie do art. 110 ust. lb pkt 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska przeciwko jednostce organizacyjnej, którą jest wspomniana firma, a którą reprezentował skarżący. Zasadnie podkreślił organ odwoławczy, że wszelką korespondencję kierowano na adres firmy, a więc skarżąca miała możliwość wzięcia udziału w tym postępowaniu, gdyby taką wolę zgłosiła organowi pierwszej instancji. Poza tym trzeba zaznaczyć, że skarżąca brała udział w postępowaniu odwoławczym w związku ze złożonym odwołaniem, a co z kolei oznacza, że znała wyniki postępowania pierwszej instancji. Wbrew twierdzeniom skarżącego, nie można organom orzekającym zarzucić naruszenia art. 86 kpa, gdyż po pierwsze- przepis ten dopuszcza dowód z przesłuchania strony tylko, że z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu. Po drugie - w ocenie Sądu, znajdujący się w aktach sprawy protokół z dnia 4.09. 2000r. ma charakter protokołu, o którym jest mowa w art. 67 § 1 kpa, a nie protokołu z przesłuchania skarżącego jako strony postępowania. Treści protokołu wskazuje bowiem, że został sporządzony na okoliczność poinformowania skarżącego o dotychczasowych wynikach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby skarżący występował o przeprowadzenie rozprawy z udziałem tych świadków, których zeznania w jego przekonaniu były sprzeczne, oraz z udziałem biegłego. W świetle art. 89 § 1 kpa organ administracji nie ma obowiązku przeprowadzania rozprawy w każdym przypadku, bowiem do organu należy ocena wystąpienia przesłanek uzasadniających przeprowadzenie rozprawy należy do organu administracyjnego, poza przypadkami, gdy jej przeprowadzenia wymagają przepisy prawa. Natomiast zarzut skargi, dotyczący braku w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej nie ma znaczenia w sytuacji gdy skarżący bez zastrzeżeń przyjął opinię rzeczoznawcy. Należy jednak zgodzić się z zarzutem, że przesłanie świadkom protokołów do podpisu stanowi naruszenie prawa procesowego. Naruszenie to powoduje skutek taki, że zeznania tych świadków nie mogły być brane pod uwagę. W ocenie Sądu uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia, skoro w sprawie jest bezspornym, że skarżący bez wymaganego zezwolenia dokonał usunięcia drzew i krzewów, czego nie kwestionował przed organami administracyjnymi, jak również na rozprawie sądowej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271).