IV SA 3550/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka Asesor WSA Jakub Linkowski Asesor WSA Wanda Zielińska – Baran (spr.) Protokolant Danuta Gorzelak-Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2004 r. sprawy ze skargi C. A. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego C. A. kwotę 250,00 zł (dwieście pięćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. decyzją z dnia [...] maja 1972r., wydaną na podstawie art.2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym ( Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.), § 1, 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych ( Dz. U. Nr 39, poz. 198 ) oraz art. 97 kpa, przejęło na rzecz Skarbu Państwa jako opuszczone, bez odszkodowania, gospodarstwo rolne o pow. 5,080 ha wraz zabudowaniami, położone we wsi T. , gromada R. , stanowiące własność S. A.. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. , decyzją z dnia [...] czerwca 1972r., po rozpatrzeniu odwołania S. A., utrzymało w mocy decyzje organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji podano, że gospodarstwo leżało odłogiem, właścicielka nie uprawiała gruntów rolnych oraz nie poddawała właściwym zabiegom agrotechnicznym. Na gospodarstwie nikt nie zamieszkuje, a S. A. nie upoważniła nikogo do jego właściwego zagospodarowania. Ponieważ obowiązujące przepisy nie przewidują przejmowania gospodarstw opuszczonych w części, w związku z tym nie było podstaw do wyłączenia spod przejęcia zabudowań oraz działki ogrodowej, a nadto z tytułu przejęcia nie przysługuje właścicielce odszkodowanie. Wnioskiem z dnia 12.12.1993r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej do Wojewody [...] wystąpił C. A. - syn byłej właścicielki omawianego gospodarstwa, w imieniu swoim, jak również w imieniu pozostałych spadkobierców Z. A. oraz F. I.. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1994r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 2 kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] maja 1972r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 5,08 ha wraz zabudowaniami, stanowiącego własność S. A.. W uzasadnieniu podano, że gospodarstwo role kwalifikowało się w myśl obowiązujących wówczas przepisów do przejęcia, gdyż S. A. opuściła gospodarstwo w 1967 roku. a od 1969 roku grunty rolne nie były uprawiane. Z obowiązku uprawy gruntów nie zwalniał właścicielki złożony wniosek o przejęcie gospodarstwa rolnego na Skarb Państwa za rentę. Pismem z dnia 7 lutego 1994r. Wojewoda [...] przekazał Ministrowi Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej odwołanie C. A., podając jednocześnie, iż jego decyzja z dnia [...] stycznia 1994r. jest wadliwa, gdyż przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności powinna być decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] czerwca 1972r., a właściwym organem do stwierdzenia jej nieważności zgodnie z art. 157 § 2 kpa jest Minister, a nie Wojewoda. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrzył odwołanie C. A. i decyzją z dnia [...] lipca 2003r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1994r, uznając, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że podjęte w tej sprawie decyzje o przejęciu gospodarstwa na rzecz Państwa zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Przejęcie gospodarstwa rolnego następowało na podstawie art.2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym ( Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych ( Dz. U. Nr 39, poz. 198 ). W myśl tych przepisów gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń. Za gospodarstwo opuszczone uważano gospodarstwo, na którym nie zamieszkiwał właściciel ani jego małżonek, dzieci, rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie było w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane zabiegom agrotechnicznym przez właściciela lub dzierżawcę. W niniejszej sprawie przesłanki do zaliczenia gospodarstwa jako opuszczonego zostały spełnione. Dla rozstrzygnięcia tej sprawy nie ma żadnego znaczenia podnoszona przez C. A. okoliczność, że uprzednio odmówiono jego matce przejęcia tego gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa. W skardze na powyższą decyzję C. A. podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego. Przede wszystkim podniósł, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi niewłaściwe zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa, ponieważ zaniechał uchylenia decyzji Wojewody [...] w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa i stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1972r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. . Skarżący podnosząc zarzut naruszenia art.2 usta.l w zw,. z art. 3 ustaw z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reforma rolną ( Dz. U. Nr 39m, poz. 174 ze zm.) stwierdził, że organy błędnie przyjęły, że w oparciu o ten przepis można było przejąć gospodarstwo rolne wraz z budynkami. Ponadto podniósł zarzut naruszenia art. 5, 6 i 7 kpa oraz art. 77 kpa poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, a także art. 107 § 3 kpa poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w toku postępowania, a w szczególności w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie tylko z przyczyn w niej podniesionych. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269) Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów, przy czym stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) nie jest związany zarzutami i granicami skargi. Oznacza to, że Sąd dokonując kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego z urzędu bierze pod uwagę także okoliczności nie podniesione w skardze. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest decyzja administracyjna kończąca dane postępowanie administracyjne. W rozpatrywanej sprawie postępowanie o przejęciu gospodarstwa rolnego stanowiącego własność S. A. zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] czerwca 1972r. i w stosunku do niej powinno toczyć się postępowanie o stwierdzenie nieważności. Tymczasem, organy orzekające obu instancji, z naruszeniem przepisów o właściwości instancyjnej prowadziły, na wniosek C. A., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] maja 1972r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego, położonego we wsi T. , stanowiącego własność S. A. - matki wnioskodawcy. Podnieść należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane przez organy, które nie były właściwe rzeczowo do rozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiło podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji ( por. postanowienie NSA z dnia 3.01.2003r. sygn. I SA 3120/01, LEX nr 81672). W przypadku zmian strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ , na który przeszła właściwość organu w danych sprawach, a dopiero potem na podstawie art. 17 kpa określa się organ wyższego stopnia ( B. Adamiak / J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydaw. C.H. Beck , Warszawa 2000, str.674). W niniejszej sprawie, kontrolowana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzja Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] czerwca 1972r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] maja 1972r. zostały wydane na podstawie art.2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reforma rolną i osadnictwem rolnym ( Dz. U. Nr 39, poz. 174) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 21 lipca 1961r., który utracił moc w dniu 1 lipca 1982r,. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. Nr 11, poz. 79). Powołana ustawa nie zawiera żadnych uregulowań o przejęciu kompetencji w zakresie spraw wynikających z art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym ( Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) co pozwoliłoby określić właściwość organów prowadzących postępowanie nadzorcze w odniesieniu do decyzji wydanych na podstawie tego dekretu a w obowiązującym stanie prawnym nie ma uregulowań pozwalających na przejmowanie przez Państwo mocą decyzji administracyjnej opuszczonych gospodarstw rolnych. W związku z przeprowadzonymi reformami strukturalnymi w systemie organów administracji nie ma też wojewódzkich prezydiów rad narodowych, jak też powiatowych prezydiów rad narodowych. Ten stan prawny niewątpliwie powoduje, iż należy rozważyć jaki organ jest właściwy do stwierdzenia nieważności zakwestionowanych przez skarżącego aktów. Stosownie do treści art. 157 § 1 kpa właściwym organem do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. O tym, jakie są organy wyższego stopnia przesądza przepis art. 17 kpa. Jednak z jego treści nie można wprost ustalić właściwości organu wyższego stopnia wobec nie istnienia już w obowiązującym systemie prawnym organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji oraz decyzję w drugiej instancji i równocześnie nie istnieją podstawy materialnoprawne na jakich te decyzje zostały oparte. W takim przypadku jako kryterium właściwości należy przyjąć domniemanie kompetencji gminy wynikające z art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U Nr 34, poz. 198)- w myśl którego do właściwości organów gminy przeszły-jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej- jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. W myśl art. 17 pkt 1 kpa, w jego brzmieniu nadanym ustawa z dnia 29 grudnia 1998r. o zmianie niektórych ustaw i w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej ( Dz. U. Nr 162, poz. 1126) organami wyższego stopnia są samorządowe kolegia odwoławcze chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. Oznacza to, że organem wyższego stopnia właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez prezydium powiatowej rady narodowej o przejęciu gospodarstwa rolnego jest samorządowe kolegium odwoławcze. Tymczasem, w niniejszej sprawie, rozważenia wymaga jaki organ będzie właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Skoro w świetle przedstawionego wyżej wywodu, na organ gminy przeszła właściwość w tej kategorii spraw, to należy przyjąć, że organem właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji prezydium wojewódzkiej rady narodowej będzie również samorządowe kolegium odwoławcze. Oznacza to, że po myśli art. 157 § 1 kpa samorządowe kolegium odwoławcze będzie właściwym organem do stwierdzenia nieważności decyzji prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Rozpoznanie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Wojewodę [...] w pierwszej instancji a w drugiej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oznacza, że postępowanie nadzorcze przeprowadziły niewłaściwe rzeczowo organy i wobec tego wydane przez te organy decyzje są dotknięte wadą nieważnością przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Zważywszy na podane powyżej przyczyny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153. poz. 1271) - orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 210 ww. ustawy