IV SA 3556/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Asesor WSA Bogusław Cieśla (spr.), Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Anna Sokołowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. Znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala. 7 IV SA 3556/03 U Z A S A D N I E N I E Starosta Powiatu O. decyzją z dnia [...] września 2001 r. na podstawie art. 54, 55, 56 i 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zgłosił sprzeciw do zawiadomienia o oddaniu budynku mini baru położonego w O. przy ulicy [...] [...] dokonanego przez inwestora S. R. oraz odmówił udzielenia pozwolenia na jego użytkowanie . W uzasadnieniu organ wskazał , że inwestor samowolnie odstąpił od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 1994 r. W związku z tym na inwestora nałożono obowiązek rozbiórki części piętra tego obiektu – na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] października 1995 r. Decyzja ta nie została wykonana a inwestor kontynuował roboty budowlane . Dodatkowo podniósł , że toczy się postępowanie egzekucyjne dotyczące wykonania rozbiórki . Ponadto dołączone do wniosku o pozwolenie na użytkowanie dokumenty nie spełniają wymogów Prawa budowlanego . Inwestor nie dołączył bowiem oświadczenia kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu z projektem i pozwoleniem budowlanym . Od dnia 29 kwietnia 1996 r. budowa prowadzona była bez kierownika , który zrezygnował z pełnienia swoich obowiązków . Brak było inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej . Podstawowym zarzutem organu było brak możliwości stwierdzenia , że budowa została wykonana zgodnie z pozwoleniem . Odwołanie od tej decyzji złożył S. R. i podniósł ,że organ nie zastosował przepisu art. 59 Prawa budowlanego z którego wynika jakie czynności organ ma wykonać przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie . Nadto stwierdził , że wykonał decyzję rozbiórkową oraz nie zgodził się z twierdzeniem organu co do braków w dokumentacji . Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2001 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy . Organ odwoławczy uznał , że dokonane przez S. R. zgłoszenie zakończenia budowy , które nastąpiło po dwóch latach od jej zakończenia nie mogło być przyjęte przez organ I instancji bowiem nie zostały spełnione podstawowe wymogi prawa w tym zakresie wymienione w art. 57 Prawa budowlanego tj. brak było : - oświadczenia kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu z projektem i pozwoleniem budowlanym , doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy - inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej ( bowiem przedłożona odbitka kserograficzna mapy nie jest inwentaryzacją a nadto jako kopia nie ma waloru dokumentu Organ w oparciu o dokumenty z akt stwierdził , że inwestor nie był w stanie sprostać tym wymogom gdyż : - wybudowany budynek istotnie odbiega od pozwolenia budowlanego - kontynuowano budowę mimo wstrzymania jej przez organ nadzoru - niewykonano nakazu rozbiórki części piętra budynku - niewykonano pozwolenia na wstrzymanie robót i dalej prowadzono budowę samowolnie bez kierownika budowy - niespełnione były przepisy warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie m.in. w zakresie wysokości pomieszczeń sali konsumpcyjnej i kuchni oraz obniżenia podłogi pomieszczeń . Przyjęcie przez organ zawiadomienia o zakończeniu budowy oznaczałoby akceptację stanu niezgodnego z prawem - dlatego Starosta [...] słusznie zgłosił sprzeciw . W dniu 21 maja 2003 r. S. R. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty O. z dnia [...] września 2001 r. Podniósł , ze decyzja Starosty wydana została "zza biurka" gdyż żaden przedstawicieli organów nie był na miejscu budowy i nie mógł stwierdzić jakie usterki w rzeczywistości istnieją . Przepis art. 59 wymaga aby decyzja została wydana po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy . Ocena stanu faktycznego na miejscu budowy pozwoliłaby wydać prawidłową decyzję uwzględniającą wszystkie okoliczności sprawy i słuszny interes stron . Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku S. R. decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz 158 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...]października 2001 r. Organ uznał , że decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] września 2001 r. jest prawidłowa . Analizując zarzut , iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa to jest art. 59 Prawa budowlanego zgodnie z którym właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę a także uporządkowanie terenu budowy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził , że zarówno literalne brzmienie tego przepisu jak również usytuowanie w systemie uregulowań dotyczących postępowania w sprawie udzielenia ( bądź nie udzielenia ) pozwolenia na użytkowanie wskazują na to ,że protokolarne stwierdzenie na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z w/w warunkami jest przeprowadzone jako ostateczny etap tego postępowania – po stwierdzeniu przez właściwy organ ,że inne ustawowe wymogi konieczne dla uzyskania pozwolenia zostały spełnione . Jest to przypieczętowanie całego postępowania i definitywna kontrola prawidłowości jego przeprowadzenia . Jak ustalono inwestor zawiadamiając o zakończeniu budowy i składając wniosek o pozwolenie na użytkowanie nie spełnił tych wymogów a nawet co stwierdził Wojewoda [...] nie był w stanie ich spełnić . W związku z tym nie celowe było przeprowadzenie owego , protokolarnego sprawdzenia na miejscu budowy wobec oczywistych braków , wykluczających możliwość udzielenia pozwolenia na użytkowanie . S. R. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy . W uzasadnieniu tego wniosku ponowił zarzut stawiany decyzji o stwierdzenie nieważności których wystąpił , że zostały wydane "zza biurka" bowiem żaden z organów nie był na miejscu budowy i nie mógł stwierdzić jakie usterki w rzeczywistości istnieją i które należy usunąć w zakreślonym terminie . Wskazał ,że art. 59 ustawy Prawa budowlanego wymaga aby decyzja w tym przedmiocie wydana została po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy okoliczności o jakich mowa w tym przepisie . W ocenie skarżącego niezachowanie tych wymogów skutkować powinno stwierdzeniem nieważności decyzji bowiem doszło do rażącego naruszenia prawa . S. R. twierdził , że spełnił wymagania określone w art. 56 i 57 Prawa budowlanego . Do wniosku dołączył wszystkie wymienione w art. 56 ust 1 Prawa budowlanego dokumenty. Podniósł , że pomieszczenie piwniczne budynku ma być barem małej gastronomii bez kuchni dlatego zdaniem skarżącego nie można go traktować jako przeznaczonego na stały pobyt ludzi . Pomieszczenie jego zdaniem spełnia wymogi przepisów a jego parametry nie mogły być podstawą do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie . Po rozpatrzeniu tego wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 127 § 3 kpa i 138 § 1 pkt 1 kpa decyzją z dnia [...] września 2003 r. utrzymał w mocy własną decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności . Podtrzymał stanowisko , że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 2001 r. Inwestor zawiadamiając o zakończeniu budowy i składając wniosek o pozwolenie na użytkowanie nie spełnił wymogów koniecznych do uzyskania pozwolenia na użytkowanie i dlatego nie było celowym przeprowadzenie protokolarnego stwierdzenia na miejscu budowy , skoro wiadomym było że nie mógł spełnić wymagań o jakich mowa w tym przepisie . Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył S. R. i podniósł w niej , że decyzje kwestionowane przez niego w postępowaniu nieważnościowym wydane zostały "zza biurka" bez przeprowadzenia oględzin o jakich mowa w art. 59 ustawy Prawo budowlane i bez ewentualnego wezwania do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości . Powtórzył argumentację z której wynikało , że jego zdaniem pomieszczenia piwniczne przeznaczone pod działalność mini baru są zgodne z wymaganiami przepisów wykonawczych także co do ich wysokości i organ mógł wydać pozwolenie na użytkowanie tej części budynku . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Skargę należało oddalić . Na wstępie należy podkreślić , że skarżący zainicjował swoim wnioskiem o stwierdzenie nieważności postępowanie nadzwyczajne . Jako podstawę prawną do wzruszenia kwestionowanych przez siebie decyzji wskazał rażące naruszenie prawa . Obrany przez skarżącego S. R. sposób dochodzenia swoich praw spowodował , że zarówno Sąd jak i organy administracyjne oceniając zarzuty stawiane kwestionowanej decyzji były związane przesłankami wskazanymi w art. 156 § 1 kpa . W tym kontekście należy podkreślić , że kwalifikowane naruszenie prawa to oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu . Jak wskazano w doktrynie " naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku , gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części " ( komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak /J. Borkowski , Wydawnictwo C. H. Beck - wydanie 6 , s. 730 ) . W niniejszej sprawie skarżący podnosi , iż mimo spełnienia przez niego przesłanek do wydania decyzji pozwalającej na użytkowanie organ bez przeprowadzenia obligatoryjnej kontroli budowy w celu protokolarnego stwierdzenia na miejscu okoliczności o jakich mowa w tym przepisie wydał decyzję odmowną . S. R. upatruje w braku przeprowadzenia obowiązkowej kontroli rażące naruszenia prawa . Jak twierdzi kontrola była konieczna i pozwoliłaby organowi na ustalenie , że obiekt nadaje się do użytkowania bądź pozwoliłaby na ewentualne wskazanie usterek lub przeszkód do wydania pozytywnej decyzji oraz termin ich usunięcia . Z poglądem tym zgodzić się nie można . Zasadnie organy obu instancji przyjęły , że dokumenty zgromadzone w sprawie wskazują jednoznacznie , że obiekt który skarżący wybudował nie może zostać zatwierdzony do użytkowania albowiem nie zostały spełnione podstawowe przesłanki wynikające z art. 56 i 57 Prawa budowlanego pozwalające na wydanie takiej decyzji . Nie ulega wątpliwości , że budynek został wybudowany z istotnymi odstępstwami od pozwolenia budowlanego . Tak samo bezsporną kwestią jest istnienie ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę części piętra tego budynku . Twierdzenie skarżącego , że wykonał nakaz rozbiórki nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy . Jak wskazał organ toczy się postępowanie egzekucyjne w przedmiocie wykonania nakazu tej rozbiórki . Nadto niektóre pomieszczenia nie spełniają wymagań określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie . Wszystkie te okoliczności musiały skutkować odmową udzielenia pozwolenia na użytkowanie . Poza tym Sąd w całości podziela stanowisko organu rozpatrującego wniosek , że kontrola określona przepisem art. 59 Prawa budowlanego czyli protokolarne stwierdzenie na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami pozwolenia na budowę oraz projektem ma zastosowanie jako ostateczny etap postępowania prowadzonego w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie . Jest to definitywna kontrola prawidłowości wybudowania obiektu oraz stanu jego otoczenia . Skoro jednak organ ustalił ponad wszelką wątpliwość , że inwestor nie spełnił wymogów pozwalających na uznanie ,iż budowa zgodna jest z warunkami pozwolenia na budowę oraz projektem budowlanym to nie było celowe przeprowadzenie protokolarnego stwierdzenia na miejscu budowy tych okoliczności . Dlatego zarzut , jakoby kwestionowane decyzje wydane zostały "zza biurka" nie mógł odnieść oczekiwanego skutku . Twierdzenie skarżącego ,że spełnił wymagania określone w art. 56 i 57 Prawa budowlanego , co obligowało organ do udzielenia pozwolenia na użytkowanie ocenić należy jako gołosłowne i sprzeczne z materiałem dowodowym w tym decyzją nakazującą rozbiórkę . Wobec ustalenia , że zaskarżona decyzja nie narusza prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę - jako nieuzasadnioną - oddalił.