IV SA 3560/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Asesor WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Protokolant Anna Sokołowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi E. i A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003 r. Znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala. Decyzją z dnia [...] września 2002 roku, Nr [...] Wójt Gminy G. na podstawie art.105§1 kpa umorzył postępowanie w sprawie wydania na rzecz E. i A. K. zamieszkałych w K. przy ul. S. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku przechowalni owoców na działce nr [...] w miejscowości P. W uzasadnieniu swojej decyzji Wójt Gminy G stwierdził, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe ponieważ w dniu [...] września 2002 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W wszczął postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu i do czasu zakończenia tego postępowania brak jest możliwości rozpatrzenia sprawy. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli E. i A. K. podnosząc zarzut, iż jest ona niezgodna z prawem mimo powoływania się przez Wójta Gminy na przepisy kpa. Decyzją z dnia [...] listopada 2002 roku, Nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] września 2002 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że okoliczność, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wszczął postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu nie może być podstawą umorzenia postępowania. Umorzenie postępowania byłoby uzasadnione dopiero wówczas gdyby Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. stwierdził, że w omawianym obiekcie rzeczywiście dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na obecnym etapie postępowania ma natomiast charakter prejudycjalny dla wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku przechowalni owoców na budynek mieszkalny. Wymienione okoliczności uzasadniają zdaniem Wojewody [...] jedynie zawieszenie postępowania w oparciu o przepis art. 97§1 pkt.4 kpa. Pismem z dnia 08 lutego 2003 roku E. i A. K. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002 roku, Nr [...]. W uzasadnieniu wniosku podnieśli, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002 roku dotknięta jest wadą nieważności określoną w art.156§1 pkt.1 kpa, gdyż ich sprawa nie powinna być rozpatrywana pod kątem zgodności z art.71 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.). Jedyną prawidłową decyzją jaka powinna zapaść w sprawie to ich zdaniem decyzja umarzająca postępowanie uzasadniona tym, że w ich wypadku nie istnieje przepis nakładający na nich obowiązek występowania o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania. Tylko zmiana sposobu użytkowania wymaga uzyskania pozwolenia. Nie można natomiast ich zdaniem mówić, że przeznaczenie "obiektu niemieszkalnego" na mieszkalny wymaga pozwolenia, o którym mowa w art.71 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane. O obiekcie niemieszkalnym ich zdaniem można w zaistniałej sytuacji mówić jedynie w przenośni, gdyż budynek w dużej części spełniający warunki stawiane budynkom mieszkalnym nie może być kwalifikowany jako niemieszkalny. W prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją zasada ogólna, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Jedynym zaś ich pragnieniem jest mieszkać godnie i zgodnie z prawem nie obawiając się szykan urzędników. Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 roku, Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002 roku, Nr [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że analiza materiału dowodowego wskazuje, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż decyzja Wojewody [...] dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156§1 pkt.1 kpa. Wojewoda [...] prawidłowo stwierdził, iż brak było podstaw do umorzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku tylko z powodu wszczęcia odrębnego postępowania przez organ nadzoru budowlanego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania tego budynku. Prawidłowe jest też wskazanie przez Wojewodę [...], iż wszczęcie takiego postępowania mogło uzasadniać jedynie zawieszenie postępowania w sprawie rozstrzyganej przez Wójta Gminy. Odnośnie wywodów i zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności to zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia jakie zapadło w sprawie. Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyli E. i A. K. podnosząc zarzut, że nigdy nie składali wniosku o zmianę sposobu użytkowania budynku przechowalni owoców i prowadzenie postępowania w tym przedmiocie, a tym bardziej wydawanie decyzji jest niezgodne z prawem. Potrzebne jest im jedynie stwierdzenie, że ich budynek nadaje się do zamieszkania co jest orzeczeniem "materiałowo – technicznym" i nie ma nic wspólnego z decyzją o zmianie sposobu użytkowania. Pracownik urzędu dobrze znała sens ich wniosku, gdyż wielokrotnie spotykali się w tej sprawie, a druk wniosku wypełniła własnoręcznie i trzeba być "durniem" aby tego nie zrozumieć. Nastąpiło przekłamanie ich wniosku. Nie ma braku zrozumienia treści wniosku, a jedynie zła wola. Jedyną zgodną z prawem decyzją Wojewody winna być decyzja o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania przed organem I instancji. Uzasadnienie decyzji winno wskazywać bezzasadność prowadzenia postępowania "na ich wniosek". Nadto stwierdzili, że nie naruszają żadnych praw sąsiadów wobec czego sąsiedzi nie są stroną postępowania i ich ciągłe powiadamianie o prowadzeniu sprawy jest absurdem. Przymuszanie ich do uzyskania decyzji o zmianie sposobu użytkowania budynku jest niezgodne z Konstytucją co wykazali w swoim wniosku, a do czego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się w swojej decyzji. W świetle powyższych okoliczności zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji określone w art.156§1 pkt.1 kpa. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 roku, Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2003 roku. W uzasadnieniu swojej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko. Nadto stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się pismo wnioskodawców z dnia 15 maja 2002 roku o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu skierowane do Wójta Gminy G. Stwierdził także, iż zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zarzuty i wywody zostały przez niego wyjaśnione w poprzedniej decyzji. Odnośnie zarzutów personalnych Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż nie będzie się do nich odnosił, gdyż nie mieszczą się one w ramach prowadzonego postępowania. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli E. i A. K. podnosząc zarzut, iż w pierwszym zdaniu uzasadnienia decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdza, że swoją wcześniejszą decyzją rozpoznał wniosek o stwierdzenie nieważności postępowania złożony przez E. i A. K. oraz W. i Z. K. reprezentowanych przez radcę prawnego Pana A. M. Tymczasem osoby te nie są im znane i nie składały z nimi takiego wniosku. Nadto ponieśli zarzut, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w żaden sposób nie wykazał słuszności swojego stwierdzenia podczas gdy oni wykazali niezbicie, że Wojewoda i Wójt naruszyli prawo. Stwierdzili, że w dacie wydawania decyzji przez Wójta nie było prowadzone w stosunku do nich żadne postępowanie i nadal nie jest prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Cytowany art.97 kpa dotyczy zawieszenia postępowania podczas gdy Wójt postępowanie umorzył. Ich zdaniem nawet jeśli ich wniosek zawierałby jednoznaczne określenie: zwracamy się z prośbą o wyrażenie zgody na zmianę sposobu użytkowania naszego budynku (o którą nie wnosili), a akta sprawy świadczą o braku potrzeby rozstrzygania decyzją o pozwoleniu na "zmianę sposobu użytkowania" to urząd nie miał prawa wydawać takiej decyzji. Oznacza to, że jest on niewłaściwy do rozpoznania sprawy. Składając wniosek, który wypełnił im sam urzędnik dostarczyli też komplet dokumentów świadczących o tym, że art.71 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane nie ma do nich zastosowania i nie można ich zmuszać do czynności nie nakazanych przez prawo, a więc Urząd Gminy G. nie jest urzędem właściwym do rozpoznania sprawy. Stwierdzili też, że uzasadnienie decyzji wydanej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie odnosi się do podnoszonych przez nich argumentów. Nie odnosi się ono do podniesionych przez nich zarzutów naruszenia Konstytucji, a samo uzasadnienie jest lakoniczne i ogólnikowe. Zdaniem skarżących decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza art.7 kpa, art.8 kpa, art.9 kpa, art.9 kpa, art.11 kpa oraz art.12 kpa. W tej sytuacji zdaniem skarżących decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako niezgodna z prawem powinna być wycofana z obrotu prawnego. Skutkiem tej decyzji ich sprawa byłaby bowiem nadal traktowana jako sprawa o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania co jest sprzeczne z Konstytucją, kpa oraz prawem budowlanym. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżona decyzja w ocenie Sądu nie narusza prawa. Zdaniem Sądu podzielić należy stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002 roku jest prawidłowa i brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Słusznie Wojewoda [...] uznał, iż wszczęcie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu nie może być podstawą umorzenia postępowania przez organ administracji architektoniczno budowlanej w sprawie wniosku o zmianę sposobu użytkowania obiektu. Słusznie też stwierdził, że okoliczność ta może być jedynie podstawą do zawieszenia postępowania w sprawie. Jeżeli bowiem okaże się, iż rzeczywiście doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu to dalsze postępowanie będzie się już toczyć przed organami nadzoru budowlanego, a nie przed organami administracji architektoniczno – budowlanej. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez skarżących stwierdzić należy, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Skarżący zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...], we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jak i w skardze do sądu administracyjnego prezentują własną interpretację przepisów ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) oraz przepisów kpa. Interpretacja ta nie uwzględnia metod wykładni wypracowanych przez naukę prawa administracyjnego i prowadzi do wniosków, które są nie do zaakceptowania. Podstawową zasadą interpretacji przepisów prawa jest zasada ich wykładni językowej. Użyte do konstruowania przepisów prawnych słowa mają swoje ustalone i powszechnie przejęte znaczenie. Jeżeli treść przepisu w świetle wykładni językowej jest jasna, i nie budzi wątpliwości to brak jest podstaw do stosowania innych metod wykładni. W niniejszej sprawie przypomnieć należy podstawowe zasady ustanowione przez ustawę z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) związane z użytkowaniem obiektów budowlanych oraz zmianą sposobu użytkowania takich obiektów. Inwestor chcąc rozpocząć inwestycję, która wymaga uzyskania pozwolenia na budowę przedstawia do zatwierdzenia projekt budowlany. Projekt budowlany określa rodzaj budowanego obiektu i jego przeznaczenie. Po zakończeniu inwestycji inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu po spełnieniu określonych ustawą warunków. Przepisy ustawy mogą przewidywać jedynie wymóg dokonania zgłoszenia zakończenia budowy obiektu i wówczas inwestor uzyskuje możliwość jego użytkowania w sposób określony w projekcie budowlanym o ile właściwy organ administracji nie wniesie sprzeciwu – art. 54 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane. W pewnych wypadkach określonych w ustawie inwestor by przystąpić do użytkowania obiektu musi uzyskać pozwolenie na użytkowanie wydawane w formie decyzji administracyjnej – art. 55 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Przepisy prawa przewidują również możliwość zmiany sposobu użytkowania zrealizowanego już obiektu budowlanego. Warunki jakie należy spełnić by dokonać zmiany sposobu użytkowania obiektu określone zostały w art.71 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane. W dacie wydawania decyzji przez Wojewodę [...] zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagała uzyskania pozwolenia właściwego organu. Wbrew twierdzeniom skarżących w dacie wydawania decyzji przez Wojewodę [...] zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie dokonywała się poprzez czynność materialno techniczną organów administracji publicznej lecz poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Z akt sprawy wynika, że skarżący uzyskali pozwolenie na budowę przechowalni owoców a po jej wybudowaniu zawiadomili Wójta Gminy G. o zakończeniu budowy przechowalni. W aktach sprawy znajduje się również kserokopia dziennika budowy z którego wynika, iż prowadzono budowę przechowalni owoców. Skoro wybudowano przechowalnię owoców to nawet gdyby nadawała się ona do wykorzystywania na cele mieszkalne bez dokonywania żadnych zmian w jej konstrukcji wykorzystanie jej na cele mieszkalne wymagało uzyskania pozwolenia właściwego organu. Jak już wcześniej wskazano obowiązek uzyskania takiego pozwolenia wynikał wprost z art.71 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Wbrew twierdzeniom skarżących nie ulega też wątpliwości, iż treść złożonego przez nich do Wójta Gminy G. wniosku wskazuje, że był to wniosek o zmianę sposobu użytkowania budynku przechowalni owoców na cele mieszkalne. Zapis ten jest jednoznaczny i brak jest podstaw do interpretowania go taki sposób jak to sugerują skarżący. W świetle przytoczonych przez Sąd przepisów ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane proponowana przez skarżących interpretacja jest niedopuszczalna. Interpretacja taka byłaby załamaniem tych przepisów. Przyjęcie takiej interpretacji uniemożliwiałoby rozstrzygniecie sprawy w zgodzie z przepisami wyżej wymienionej ustawy. Powoływanie się na odmienne nieformalne ustne uzgodnienia skarżących z pracownikiem administracji na temat intencji skarżących związanych ze złożeniem tego wniosku nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego spełnia wymogi określone w art.107§3 kpa. Brak też podstaw do przyjęcia, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszone zostały art.7 kpa, art.8 kpa, art.9 kpa, art.9 kpa, art.11 kpa oraz art.12 kpa oraz przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie można zgodzić się również z zarzutem skarżących, iż ich sąsiedzi bezpodstawnie uznawani byli za stronę postępowania. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może oddziaływać na sąsiednią nieruchomość i właściciel sąsiedniej nieruchomości ma interes prawny w tym by uczestniczyć w takim postępowaniu administracyjnym. Nie jest zgodne z prawdą twierdzenie skarżących, iż w dacie wydawania decyzji przez Wójta Gminy G. nie było prowadzone postępowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W aktach sprawy znajduję się kopia zawiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o przeprowadzeniu oględzin w sprawie użytkowania budynku przechowalni owoców zgodnie z przeznaczeniem i zgodnie z wymogami art.62 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Oznacza to, iż wszczęte zostało postępowanie przez organ nadzoru budowlanego. Zgodzić natomiast należy się natomiast z zarzutem skarżących, iż wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nie składali W. i Z. K. reprezentowani przez radcę prawnego A. M. Zdaniem Sądu stwierdzenie to jest jednak tylko oczywistą omyłką pisarską, która nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270) w związku z art. 97§1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1271 ze zmianami) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.