IV SA 3579/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Maria Rzążewska, sędzia NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant Agnieszka Foks-Skopińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi Z.K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] wrzenia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie przejęcia gruntów na rzecz Skarbu Państwa I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Z.K. kwotę 250 (dwustu pięćdziesięciu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...].09.2003 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].11.1998 r., nr [...], w której Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...].09.1978 r., nr [...], w której na rzecz Skarbu Państwa została przejęta nieruchomość obejmująca działki nr [...] i [...], o łącznej powierzchni 0,8388 ha, położona w O., stanowiąca własność A. i D. K.. Podstawę przejęcia stanowiła ustawa z dnia 24.01.1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 3, poz. 14 ze zm.) oraz § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26.03.1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 11, poz. 57 ze zm.). Organ I instancji wskazał, że przejęcia dokonano za odszkodowaniem wyliczonym wg. obowiązujących cen sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Gospodarstwo zostało zaliczone do gospodarstw wykazujących niski stopień zagospodarowania, spełnione zostały wszystkie warunki wynikające z ustawy o przymusowym wykupie, w tym także z komisyjnej lustracji gospodarstw objętych wykupem sporządzono zbiorowy protokół. W odwołaniu skarżąca Z.K., córka i spadkobierczyni byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości stwierdziła, że przed wykupem wspólnie z rodzicami użytkowała gospodarstwo i nie leżało ono odłogiem. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że kontrolowana decyzja jest prawidłowa, a jej ustalenia znajdują pełne potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Przytoczył ustalenia zawarte w obu przeprowadzonych komisyjnych lustracjach pól i ocenach wykorzystania gruntów zlokalizowanych w obrębie miasta O.. W ocenie Ministra zdecydowanie niższe plony uzyskiwane z tych gruntów oraz niskie pogłowie zwierząt na 100 ha użytków rolnych wskazują na niewłaściwe wykorzystanie gruntów objętych w/w kompleksami. Jednocześnie Minister nadmienił, iż w aktach sprawy nie ma dowodów świadczących o tym, że w przedmiotowym gospodarstwie wskaźniki produkcji rolnej były wyższe niż określone w powołanym rozporządzeniu. Stąd zdaniem Ministra słusznie przyjęto, że w przedmiotowym gospodarstwie w ciągu trzech lat przed wykupem nie wszystkie grunty były rolniczo wykorzystane w sposób prawidłowy, zatem przejęcie tego gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. W skardze do Sądu Administracyjnego pełnomocnik skarżącej podniósł, iż nie zostało przeprowadzone postępowanie lustracyjne tego gospodarstwa rolnego, nie dokonano wszak opisu jej gruntów, co stanowiło rażące naruszenie prawa. Ponadto zaznaczył, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...].09.1978 r. powinna zostać uchylona z urzędu w postępowaniu odwoławczym w związku ze spełnieniem przesłanek przewidzianych w art. 136 ust. 1-3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jako że przez 7 lat od uzyskania ostateczności przez tę decyzję "wywłaszczającą" nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu przyświecającego temu przejęciu, jakim było przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości "na cele rozwoju rolniczych gospodarstw uspołecznionych." Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że Z. K. nigdy nie zgadzała się na to wywłaszczenie spowodowane przymusowym wykupem ziemi, domagała się zwrotu tych nieruchomości, oświadczając, iż zawsze były przeznaczane na cele rolnicze, a lustratorzy w sposób tendencyjny, bez udziału właścicieli dokonywali klasyfikacji takiej gruntów, by realizować kolektywizację wsi. Pełnomocnik skarżącej zaznaczył także, iż druk postanowienia o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości rolnych zawierał szablonowe uzasadnienie. Podkreślono także w skardze niedopuszczalność przerzucenia ciężaru dowodowego na stronę skarżącą i nałożenia na nią obowiązku wykazania, że jej gospodarstwo nigdy nie leżało odłogiem. Pełnomocnik skarżącej podniósł także nie spełnienie wymogów przewidzianych w przepisach prawa materialnego, polegające na braku rzetelnego udokumentowania przez organ administracyjny przesłanek uzasadniających wydanie decyzji o wykupie, przez co rozstrzygnięcie to nosi cechy dowolności. Nadto pełnomocnik skarżącej raz jeszcze wskazał na ogromną przewlekłość postępowania przed organem Ii instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko sformułowane w zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej oświadczył, że swe żądania ogranicza wyłącznie do ustawy z dnia 24.01.1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych i nie podtrzymuje zarzutów i żądań związanych ze zwrotem nieruchomości w trybie art. 136 i 137 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie nie tylko z powodów w niej wskazanych, ale i z przyczyn w niej nie podniesionych. W ocenie Sądu przede wszystkim stwierdzić należy niewłaściwość organów rozpoznających wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się wg przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero później na podstawie art. 17 Kpa określa się organ wyższego stopnia (por. B.Adamiak, J. Borkowski Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996 r., s. 732). Zważywszy, iż zadaniem Sądu Administracyjnego jest kontrola zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z przepisami prawa, obowiązującymi w czasie jej wydawania a decyzja, o której stwierdzenie nieważności wnosili skarżący wydana została na podstawie ustawy z dnia 24.01.1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych rozważenia wymagało, czy został wskazany organ, na który przeszła kompetencja do rozstrzygania w tych kwestiach. Powołana ustawa utraciła moc z chwilą wejścia w życie - 1.07. 1982 r. ustawy z dnia 26.03.1982 r. O ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. nr 11, poz. 79), ta zaś została uchylona ustawą z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. nr 16, poz. 78 ze zm.). Początkowo ustawa z dnia 26.03.1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w szczególności w art. 45 przyznawała kompetencję w zakresie przymusowego wykupu gruntów rolnych naczelnikowi gminy, potem terenowemu organowi administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego, jednakże przepis ten został skreślony z dniem 1.01.1992 r. Od tego czasu zarówno ustawa z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak i inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie określają do właściwości jakich organów należy obecnie omawiana kategoria spraw. Dlatego w tym zakresie należy przyjąć domniemanie kompetencji gminy, zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591), a z uwagi na brak przepisów odrębnie ustalających kompetencje organu wyższego stopnia, uznać na podstawie art. 17 pkt 1 Kpa, że organem tym jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Z tego względu, mając na uwadze, iż postępowanie administracyjne toczyło się z naruszeniem przepisów o właściwości, należało stwierdzić nieważność zarówno zaskarżonej decyzji wydanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...]. Niezależnie od wskazanej przyczyny obie wskazane decyzje nie odpowiadają prawu, wydane bowiem zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Doszło także do naruszenia przepisów prawa materialnego. Organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a szereg ich twierdzeń nie znalazło uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. Oba protokoły lustracyjne, na które powołują się organy mówią o gruntach położonych na arkuszach map o nr [...], [...], [...]. Żaden z tych arkuszy nie znalazł się w aktach sprawy, co nie pozwala na zweryfikowanie, czy przedmiotowe działki istotnie były nimi objęte. W obu protokołach lustracyjnych wszystkie działki, należące do wielu różnych właścicieli, położone na obszarze ponad 100 ha zostały objęte wspólną oceną, w której dla nich łącznie, bez jakiegokolwiek wyszczególnienia podano, iż w ciągu ostatnich trzech lat nie wszystkie grunty orne zostały rolniczo wykorzystane, a uzyskiwane plony i hodowla nie odpowiadają wymaganym wskaźnikom, wynikającym a contrario z rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26.03.1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz.U. nr 11, poz. 58). Wątpliwości mogą także budzić składy zespołów przeprowadzających obie lustracje. Z wykazu osób je przeprowadzających nie wynika bowiem, czy brał w nich udział zootechnik gromadzki, jak tego wymagało powołane rozporządzenie w § 2 ust. 2. Biorąc zatem pod uwagę fakt, iż w istocie nie dokonano w sporządzonych protokołach indywidualnego opisu gruntów należących do rodziców skarżącej, stwierdzić należy, iż protokoły te nie mogły stanowić podstawy przymusowego wykupu tych gruntów. Nie wynika z nich bowiem w żaden sposób, jaki był dokładny stan zagospodarowania należących do rodziców skarżącej działek, wykupionych w tym trybie. W żadnym razie nie można przyjąć, aby w ten sposób sporządzone protokoły mogły być podstawą owego wykupu. Nie spełniały wszak wymogów wynikających z § 2 ust. 5 powołanego rozporządzenia, przewidującego konieczność indywidualnej oceny każdego z gospodarstw w protokole, w celu przesądzenia czy kwalifikuje się do zaliczenia go do kategorii wykazującej niski poziom produkcji wskutek zaniedbania. Nadmienić przy tym należy, że z wyceny przedmiotowych działek sporządzonej do przymusowego wykupu nie wynika by były one obciążone zaległościami. Ponadto ze znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów nie wynika, aby pobrano opłatę za przejęty grunt. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) - orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z zastrzeżeniem art. 97 § 2 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.