IV SA 3593/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Sędziowie WSA Izabela Ostrowska, As. WSA Grzegorz Czerwiński /spr./, Protokolant Marcin Gruszczyński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2004 r. sprawy ze skargi M. i D. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 roku Nr [...] w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę w postępowaniu wznowieniowym I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającą ją decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...], II. uchyla postanowienie Wójta Gminy L. Nr [...] z dnia [...] listopada 1999 roku o wznowienie postępowania, III. stwierdza nieważność decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] lipca 1999 roku Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu Budowlano Handlowemu ,,P." S.C. pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, IV. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku V. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. i D. M. kwotę 310 zł (trzysta dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Spółka cywilna "P." PBH, której wspólnikami byli J. S. i J. S., była właścicielką działki o nr ew. [...] położonej we wsi M.. Decyzją z dnia [...] marca 1999 roku, Nr [...] Wójt Gminy L. ustalił J. S. i W. M. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego w postaci budowy budynków mieszkalnych na działce o nr ew. [...] we wsi M. Decyzją z dnia [...] lipca 1999 roku Nr [...] Wójt Gminy L. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Przedsiębiorstwu Budowlano – Handlowemu "P." S.C. pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z przyłączami: wodnym, kanalizacyjnym, kablowym i gazowym we wsi M. na działce o nr ew. [...]. Decyzja ta stała się ostateczna. Pismem z dnia 01 października 1999 roku ( data wpływu do organu administracji: 04 października 1999 roku) sąsiedzi inwestorów M. i M. M. złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy L. z dnia [...] lipca 1999 roku z uwagi na nie powiadomienie ich jako strony o toczącym się postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] listopada 1999 roku, Nr [...] Wójt Gminy L. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy L. z dnia [...] lipca 1999 roku. Po zapadnięciu powyższego postanowienia zmianie uległ stan prawny działki o nr ew. [...] położonej we wsi M. Decyzją z dnia [...] listopada 2000 roku, Nr [...] Wójt Gminy L. zatwierdził projekt podziału nieruchomości będącej własnością małżonków A. i J. S. oraz małżonków J. S. i K. S. stanowiącej działkę gruntu o nr ew. [...] na działki o nr [...],[...],[...] i [...] (przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną), działki o nr [...] i [...] (przeznaczone pod poszerzenie drogi) oraz działkę o nr Ew. [...] (przeznaczoną pod drogę wewnętrzną). Spółka PBH "P." S.C. została rozwiązana z dniem 31 grudnia 2001 roku. Aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 2001 roku, Nr [...] małżonkowie A. i J. S. oraz małżonkowie J. S. i K. S. znieśli współwłasność nieruchomości stanowiących działki gruntu o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Następnie: a) J. S. i K. S. nabyli działki o nr ew. [...] i [...] w całości oraz udziały w działkach o nr [...],[...] i [...], b) A. i J. S. nabyli działki o nr [...] i [...] oraz udziały w działkach o nr ew. [...],[...] i [...], c) A. Z. nabył udziały w wysokości 3/10 w działkach o nr ew. [...] i [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2002 roku Nr [...] Wójt Gminy L. uchylił własną decyzję z dnia [...] lipca 1999 roku Nr [...] oraz zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z przyłączami wodociągowym, kanalizacyjnym, kablowym i gazowym we wsi M. na działkach o nr ewidencyjnych [...],[...],[...] i [...] dla A. Z., A. i J. S., K. S. i J. S. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. i M. M. podnosząc zarzut naruszenia art.39 ust.1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1999 roku Nr 15 poz.139 tekst jednolity) i art.33 ust.2 pkt.3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U z 2000 roku Nr 106 poz.1126 tekst jednolity) gdyż przed wydaniem pozwolenia na budowę nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto zdaniem skarżących naruszony został art.33 ust.1 pkt.1a i 1b ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane, gdyż przed wydaniem pozwolenia na budowę Wójt Gminy L. nie sprawdził czy projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzja pozwoleniu na budowę narusza zdaniem skarżących również: §14 ust.2, §13 i §60 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż drogi dojazdowe do działek mają szerokość 3 metrów podczas gdy wymagana jest szerokość 5 m, a projektowane budynki nie spełniają norm w zakresie wysokości budynków i ich wpływu na oświetlenie oraz nasłonecznienie domu M. i M. M. oraz wymaganego czasu nasłonecznienia istniejących budynków. W konkluzji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] lipca 2002 roku Nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] lutego 2002 roku Nr [...] i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że wznowienie postępowania w sprawie było uzasadnione, gdyż zachodziła przesłanka wznowienia postępowania określona w art.145§1pkt.4 kpa gdyż skarżący nie brali udziału w postępowaniu. Brak jest jednak zdaniem Wojewody możliwości wydania decyzji merytorycznej w postępowaniu wznowieniowym. Jak bowiem wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy inwestycja została już rozpoczęta o czym świadczą takie okoliczności jak zawiadomienie o zamiarze rozpoczęcia robót budowlanych z dnia 11 sierpnia 1999 roku oraz zapis w akcie notarialnym – umowy zniesienia współwłasności i umowy sprzedaży nieruchomości z dnia [...] stycznia 2001 roku, że na działkach nr ew. [...],[...],[...] i [...] rozpoczęta została budowa czterech domów mieszkalnych jednorodzinnych co znajduje potwierdzenie w materiałach geodezyjnych tj. mapie wstępnego podziału z dnia 09 czerwca 2000 roku oraz mapie sytuacyjnej nieruchomości uregulowanej w Księdze Wieczystej o Nr [...] z dnia [...] października 2000 roku. W sytuacji gdy roboty budowlane zostały już rozpoczęte względnie zakończone orzekanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę lub odmowy udzielenia pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i postępowanie winno ulec umorzeniu. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli M. i M. M. podnosząc zarzut błędnego zastosowania art.105§1 kpa. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] uchylił zarówno rozstrzygnięcie Wójta Gminy L. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jak również rozstrzygnięcie o uchyleniu w wyniku postępowania wznowieniowego jego wcześniejszej decyzji z dnia [...] lipca 1999 roku. O ile zdaniem skarżącego słuszne jest rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę to niesłuszne było umorzenie postępowania w przedmiocie rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji z dnia [...] lipca 1999 roku. W ocenie skarżących skarżona decyzja narusza również art.139 kpa, gdyż jest orzeczeniem na niekorzyść skarżących, albowiem rozstrzygnięcie Wójta Gminy L. o uchyleniu w wyniku postępowania wznowieniowego jego wcześniejszej decyzji z dnia [...] lipca 1999 roku było dla skarżących korzystne i nie wnosili oni o jego zmianę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. W ocenie Sądu naruszenia przepisów prawa jakie miały miejsce przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej jak i decyzji z nimi związanej stanowią podstawę do stwierdzenia ich nieważności. Wznowienie postępowania należy do nadzwyczajnych środków zaskarżenia. Zgodnie z treścią art.151§1 kpa w wyniku wznowienia postępowania organ administracji może wydać dwojakiego rodzaju rozstrzygnięcia: a) odmówić uchylenia dotychczasowej decyzji b) uchylić dotychczasową decyzję i wydać nową decyzję rozstrzygającą co do istoty sprawy. W tym drugim przypadku w istocie zapadają dwa rozstrzygnięcia. Pierwsze z nich eliminuje pierwotną decyzję. Drugie rozstrzygnięcie zastępuje już wyeliminowaną, pierwotną decyzję. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] rozpoznając odwołanie od decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] lutego 2002 roku Nr [...] nie zgodził się z trafnością rozstrzygnięcia Wójta, które zastępowało pierwotną wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzję. Jednakże chcąc zmienić orzeczenie w tej części uchylił decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] lutego 2002 roku w całości i umorzył postępowanie. Spowodował w ten sposób nie tylko eliminację drugiego z rozstrzygnięć tj. pozwolenia na budowę ale również eliminację pierwszego rozstrzygnięcia tj. uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 1999 roku. Umorzenie postępowania w całości z powodu bezprzedmiotowości prowadzi więc do paradoksalnej sytuacji, że za bezprzedmiotowe uznane zostało nie tylko rozstrzygnięcie o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zawarte w decyzji z dnia [...] lutego 2002 roku, lecz za bezprzedmiotowe uznane zostało również rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji z dnia [...] lipca 1999 roku. Wywołało to taki skutek, że do obrotu prawnego wróciła decyzja Wójta Gminy L. z dnia [...] lipca 1999 roku. Skoro bowiem umorzone zostało postępowanie w całości to tym samym nie zostało rozstrzygnięte czy decyzja Wójta Gminy L. z dnia [...] lipca 1999 roku była obarczona wadą powodującą konieczność wznowienia postępowania w toku którego została wydana. W sprawie nie wystąpiły w toku postępowania wznowieniowego okoliczności, które powodowałyby bezprzedmiotowość orzekania o zgodności z prawem tej decyzji np. wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] lipca 1999 roku w inny sposób. Brak więc było podstaw do umorzenia postępowania w tej części. Naruszony został w sposób rażący przepis art.105§1 kpa poprzez błędne jego zastosowanie co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszony został również w sposób rażący art.139 kpa gdyż rozstrzygniecie Wojewody jest dla skarżących niekorzystne. Rozstrzygnięcie to powoduje bowiem, że do obrotu prawnego powraca decyzja z dnia [...] lipca 1999 roku, którą skarżący chcieli z tego obrotu wyeliminować i rozstrzygnięcie jakie zapadło w organie I instancji było dla nich korzystne. Z rażącym naruszeniem prawa wydana została również decyzja Wójta Gminy L. z dnia [...] lutego 2002 roku, Nr [...]. O ile za prawidłową uznać należy tę część rozstrzygnięcia w której Wójt Gminy L. uchylił własną decyzję z dnia [...] lipca 1999 roku to druga część rozstrzygnięcia wydana została bez podstawy prawnej. Pozwolenie na budowę z dnia [...] lipca 1999 roku wydane zostało na rzecz Spółki Cywilnej "P.". Tymczasem pozwolenie na budowę w postępowaniu wznowieniowym wydane zostało na rzecz osób fizycznych: J. S. i K. S., A. i J. S. oraz A. Z. Żadna z tych osób nie składała wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Uznać należy, że pozwolenie to wydane zostało z urzędu. Tymczasem żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości wydawania pozwolenia na budowę przez organy administracji z urzędu. Decyzja ta wydana została więc bez podstawy prawnej co skutkować musi stwierdzeniem jej nieważności. Nadto wskazać należy, że pozwolenie na budowę poprzedzone winno być uzyskaniem przez inwestorów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem jedynie J. S. posiadał tego typu decyzję wydaną przez Wójta Gminy L. z dnia [...] marca 1999 roku przy czym zauważyć należy, że dotyczyła ona działki o nr ew. [...] tj. działki, która uległa podziałowi i w dniu wydawania decyzji z dnia [...] lutego 2002 roku już nie istniała. Istniało siedem nowych działek i tylko cztery z nich były przeznaczone pod budowę. Zgodnie z treścią art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 135 poz. 1270) Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W oparciu o wyżej wymieniony przepis Wojewódzki Sąd Administracyjny poddał również kontroli decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] lipca 1999 roku, Nr [...]. Wójt Gminy L. wyżej wymienioną decyzją z dnia [...] lipca 1999 roku, Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Przedsiębiorstwu Budowlano – Handlowemu "P." S.C. pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z przyłączami: wodnym, kanalizacyjnym, kablowym i gazowym we wsi M. na działce o nr ew. [...]. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja udzielająca pozwolenia na budowę nie może wskazywać jako jej adresata Spółki Cywilnej tylko osoby będące wspólnikami. Decyzja udzielająca pozwolenia na budowę Spółce Cywilnej jest decyzją skierowaną do osoby nie będącej stroną w sprawie. Okoliczność ta stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. W wyroku z dnia 06 lutego 2001 roku, sygn. akt IV SA (Wspólnota [...]) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "w postępowaniu administracyjnym zawsze musi uczestniczyć strona, bowiem zmierza ono do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której konieczne jest ustalenie podmiotu mającego interes prawny oraz przedmiotu sprawy. Skierowanie aktu administracyjnego do podmiotu nie będącego stroną w sprawie jest poważną wadą, stanowiącą przesłankę stwierdzenia nieważności tego aktu - art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W niniejszej sprawie (...) postępowanie administracyjne powinno się toczyć z udziałem wszystkich trzech wspólników spółki cywilnej prowadzącej określoną "Firmę". Zaskarżony akt administracyjny również powinien być adresowany do nich wszystkich". Nadto dodać należy, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę poprzedzone być musi uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Taka decyzja została wydana jedynie na rzecz J. S. i W. M. Jest to decyzja Wójta Gminy L. z dnia [...] marca 1999 roku, Nr [...]. Tak więc tylko jeden ze wspólników Spółki cywilnej "P." PBH posiadał taką decyzję. Drugi ze wspólników J. S. decyzji o warunkach zabudowy nie posiadał. W oparciu o przepis art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 135 poz. 1270) Sąd uchylił postanowienie Wójta Gminy L. z dnia [...] listopada 1999 roku, Nr [...] o wznowieniu postępowania. Wobec faktu, iż z obrotu prawnego wyeliminowane zostały decyzje zapadłe w wyniku wznowienia jak również decyzja, której wydanie było powodem wszczęcia postępowania wznowieniowego istnienie tego postanowienia w obrocie prawnym stało się zbędne. Jak wynika z akt sprawy w oparciu o dotychczasowe pozwolenia na budowę na działkach o nr ew. [...],[...],[...] i [...] rozpoczęta została budowa czterech domów mieszkalnych jednorodzinnych. Stwierdzenie nieważności dotychczasowych decyzji o pozwoleniu na budowę tych budynków nie oznacza, że realizowane one były w warunkach samowoli budowlanej. Współwłaściciele działek na których znajdują się przedmiotowe budynki po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mogą starać się o wydanie pozwolenia na dokończenie budowy tych budynków. Z powyższych względów na podstawie art. 145§1 ust.2, art.135 i art.200 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270) w związku z art. 97§1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1271 ze zmianami) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.