IV SA 3598/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie asesor WSA Grzegorz Czerwiński,, sędzia NSA Bogusław Moraczewski (spr), Protokolant Marcin Gruszczyński, po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2004 sprawy ze skargi W. J. i B. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2001 Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję i stwierdza, że decyzja ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2001 r. znak: [...], po rozpoznaniu odwołania B. i W. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 1998 r. Nr [...] znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr ewid. [...] zlokalizowanej w W. – Osiedle S. uchylił w/w decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, iż Wojewoda [...] wszczął w przedmiotowej sprawie nadzwyczajne postępowanie, na skutek wniosku złożonego przez W. J. i B. Ł. Po przeprowadzeniu postępowania wydał decyzję, którą stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 1998 r. Nr [...] znak: [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu swojej decyzji powołał argumentację Wojewody [...], iż "zgodnie z zapisem art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 z późn. zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i 30". Powtórzył także za organem wojewódzkim, że "zgodnie z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto spełnia dwa podstawowe warunki, a mianowicie: złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przedłożył dokument potwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Organ odwoławczy zauważył również, iż zdaniem Wojewody [...] inwestor J. J. "nie spełnił jednego z podstawowych i wymaganych warunków do uzyskania pozwolenia na budowę, a mianowicie nie posiada decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". W takiej sytuacji organ wojewódzki uznał, iż decyzja wydana "wbrew przepisom zawartym w art. 32 w/wym ustawy - Prawo budowlane stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia jej nieważności w myśl art. 156 § 1 pkt 2 Kpa". Znajdująca się w aktach sprawy decyzja o warunkach zabudowy została bowiem wydana wbrew przepisom na rzecz M. W., a nie na rzecz J.J. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję Wojewody [...] wskazał, iż z załączonych akt sprawy wynika, że w dniu [...] października 1998 r. "po złożeniu niezbędnych dokumentów zostało wydanych 5 pozwoleń na budowę pięciu segmentów budynku mieszkalnego, w zabudowie szeregowej dla pięciu inwestorów, między innymi dla Pana J.J., (które następnie zostało przeniesione na Państwa B. i W. P.) – na segment ze wspólną ścianą boczną o grubości 25 cm graniczącą z działką skarżących." Według zatwierdzonego projektu budowlanego, ściana ta znajduje się 12,5 cm na działce B. i W. P. i 12,5 cm na działce stanowiącej własność W. J. i B. Ł. Zdaniem organu odwoławczego w zaistniałej sytuacji, Wojewoda [...] "powinien dokonać oceny prawnej dopuszczalności udzielenia pozwolenia na budowę na poszczególne segmenty budynku mieszkalnego w sytuacji, gdy z załączonych dokumentów wynika, że jest to jeden obiekt budowlany". Organ ten stwierdził również, że "postępowaniem wyjaśniającym powinny być objęte wszystkie decyzje o pozwoleniu na budowę, na wszystkie segmenty tegoż budynku ze szczególnym uwzględnieniem zbadania wydanych pozwoleń pod kątem ich zgodności z art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. Nr 89 poz. 414 z późn. zm.) – Prawo budowlane a mianowicie, czy pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego – czy inwestorzy posiadali odrębne decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Wymienioną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2001 r. W.J. i B.Ł. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o "skorygowanie uzasadnienia decyzji Wojewody [...] (...) poprzez podanie wszystkich norm prawnych rażąco naruszonych przez decyzję [...]". W. J. i B.Ł. zarzucili zaskarżonej decyzji m.in., iż uchyla ona "decyzję Wojewody [...] (...) i nie rozstrzyga co do istoty sprawy zgodnie z art. 138 par 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego lecz przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I –ej instancji zgodnie, jak twierdzi z art. 138 par 2 KPA". Zdaniem skarżących "materiał dowodowy zgromadzony przez organ I-ej instancji przekazany do organu odwoławczego był, (...), aż nadto wystarczający aby stwierdzić nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] (...) z mocy art. 156 KPA". W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustosunkowując się do zawartych w skardze zarzutów i wywodów uznał, że "pozostają one bez wpływu na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia" i wniósł o jej oddalenie. W związku z reformą sądownictwa administracyjnego niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga W.J. i B.Ł. zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z oczywistym naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z art. 7 kpa organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Oznacza to, iż organy administracji publicznej w różnych fazach postępowania mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Również z art. 77 § 1 kpa wypływa dla organów obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności (por. wyrok NSA z 20 lutego 1986 r., SA/Ka 775/85, nie publikowany). Stosownie do treści art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia uprzednio postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Może to nastąpić tylko w przypadku, gdy nie jest wystarczające uzupełnienie dowodów w trybie art. 136 kpa. W sytuacji zaistnienia podstaw z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może wskazać jedynie okoliczności, które organ I instancji powinien rozważyć przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. "Niedopuszczalne jest natomiast polecenie wydania przez organ I instancji określonego rozstrzygnięcia" (Wyrok NSA z 20 lutego 1986 r., SA/Ka 775/85, nie publikowany). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest argumentacji przemawiającej za uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Organ odwoławczy nie wykazał, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zawarł w swoim rozstrzygnięciu stwierdzenia i wytyczne, które jednoznacznie narzucają organowi I instancji sposób rozstrzygnięcia sprawy. Stwierdzenia organu odwoławczego, że "Wojewoda [...] powinien dokonać oceny prawnej dopuszczalności udzielenia pozwolenia na budowę na poszczególne segmenty budynku mieszkalnego w sytuacji, gdy z załączonych dokumentów wynika, iż jest to jeden obiekt budowlany" i w związku z tym "postępowaniem wyjaśniającym powinny być objęte wszystkie decyzje o pozwoleniu na budowę, na wszystkie segmenty tegoż budynku ze szczególnym uwzględnieniem zbadania wydanych pozwoleń pod kątem ich zgodności z art. 33 pkt 1 ustawy (...) - Prawo budowlane a mianowicie, czy pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego – czy inwestorzy posiadali odrębne decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" wskazują, że organ odwoławczy wiedział o wszystkich istotnych okolicznościach występujących w przedmiotowej sprawie i przewidywał możliwe rozstrzygnięcie. W związku z tym organ ten powinien rozstrzygnąć sprawę we własnym zakresie. Z akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r. Nr [...] ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla "budowy budynku mieszkalnego sześciu segmentów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej...". Organ odwoławczy winien dostrzec, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] sierpnia 1998 r. została wydana na rzecz M. W. oraz właścicieli "działek nr z los. [...], zad.[...]". Jakkolwiek decyzje takie winny być wydane dla każdego inwestora, to jednak użyte w niej sformułowanie pozwala na identyfikację poszczególnych inwestorów. Użyte w tej decyzji określenie "na budowy" - poprawnie "na budowę budynku mieszkalnego" - można odnieść zarówno dla całego zespołu "sześciu segmentów" jak i osobno do każdego z nich. Nie ulega przy tym wątpliwości, że inwestorom chodziło o budowę segmentów na ich własnych działkach, prawnie i funkcjonalnie wyodrębnionych, a połączonych ze sobą jedynie wspólnymi elementami konstrukcyjnymi. Jeżeli jest więc możliwa identyfikacja poszczególnych inwestorów po numerach działek, mimo że nie zostali wymienieni z imienia i nazwiska, to nie można arbitralnie stwierdzić, że nie posiadali oni decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Posiadali oni taką decyzję tylko, że redakcyjnie wadliwą, a organ architektoniczno – budowlany i tak był nią związany na podstawie art. 47 ustawy o planowaniu przestrzennym co do możliwości realizacji zaprojektowanej inwestycji. W tym aspekcie należy wyjaśnić, czy bezkrytyczne zaakceptowanie przez ten organ decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która nie zawiera imienia i nazwiska inwestora, stanowi czy też nie stanowi naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, a jeżeli tak, to czy jest to rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Dokładna analiza zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ odwoławczy nie mając pewności jakie należy zająć stanowisko, uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Z faktu, że sześć segmentów jednorodzinnych jest w jednej bryle budynku powstałego w zabudowie szeregowej nie wynika, że stanowią one jeden budynek w znaczeniu prawnym. Właścicielami każdego z segmentów są właściciele działek, na których zostały one posadowione. Rozwiązania techniczne w przypadku zabudowy szeregowej nie mogą przesadzać o zakwalifikowaniu kilku segmentów jednorodzinnych jako jednego budynku mieszkalnego. Nie można więc uznać, że wydanie pozwoleń na budowę pięciu budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej narusza charakter inwestycji określonej w wymienionej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wykazana wadliwość zaskarżonej decyzji powoduje, że nie zachodzi potrzeba ustosunkowania się do pozostałych zarzutów skargi. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270) należało orzec jak w sentencji wyroku.