IV SA 3607/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie asesor WSA Grzegorz Czerwiński, sędzia NSA Bogusław Moraczewski (spr), Protokolant Marcin Gruszczyński, po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2004 sprawy ze skargi W. J. i B. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2002 Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...]. 09.2000 r. Nr [...], z tym że decyzja ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].10.2002r znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania W. J. oraz B. L., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2002r. Nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...].05.2000r. Nr [...] znak: [...], nakładającą na B. i W. P. obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w M. zatwierdzonego projektu-budowlanego – dokumentacji inwentaryzacyjno-projektowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, wybudowanego na nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...], położonej w W., osiedle S. W wyniku dokonanej analizy materiału dowodowego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż w rezultacie przeprowadzonej kontroli przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego, ustalono, że budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej, należący do B. i W. P., zlokalizowany na działce nr ewid. [...] położonej w W., pobudowany został niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...].10.1998r, Nr [...] znak: [...] wydaną przez Burmistrza Miasta W. Odstępstwa od wydanej decyzji polegały na rozbudowie i zabudowie tarasu od strony wschodniej działki. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem nałożył na inwestorów na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, obowiązek dokonania szeregu czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, określając jednocześnie termin wykonania tych czynności. W opinii organu odwoławczego rozstrzygnięcie oparte na wyżej wymienionym przepisie prawa budowlanego było zasadne. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w pełni poparł pogląd Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].09.2002r. podniósł, iż rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego opartego na przepisie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa, gdyż było ono zgodne z literą prawa i odpowiadało zamysłowi ustawodawcy. Tym samym w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z up. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., gdyż zaistniały stan rzeczy nie odpowiada brzmieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa formułującego pozytywną przesłankę dla stwierdzenia nieważności danego aktu. Ponadto organ II instancji odnosząc się do zarzutu skarżących, iż organ nadzoru budowlanego winien na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo Budowlane wydać decyzję nakazującą dokonanie rozbiórki segmentu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, uznał go za bezzasadny. Zgodnie bowiem z art. 48 cyt. ustawy właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesionego sprzeciwu. Przepis ten ma zastosowanie do budowanych lub pobudowanych obiektów bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sytuacji zastosowanie winien mieć art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż ma tu miejsce stwierdzenie pobudowania obiektu niezgodne z otrzymanym pozwoleniem na budowę, co w pełni uzasadnia zastosowanie omawianego przepisu. Od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2002r. skargę złożyli W. J. i B. L. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji I i II instancji oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].04.2000r. W opinii skarżących decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i decyzje odmawiające stwierdzenia jej nieważności rażąco naruszają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 105, gdyż odnoszą się one do nieistniejącego budynku jednorodzinnego położonego na działce nr ewid. [...] w W. osiedle S. Strona skarżąca podnosi, iż postępowanie zakończone decyzją z dnia [...].05.2000r. prowadzono w odniesieniu do nieistniejącej inwestycji, bowiem budynki jednorodzinne na działkach o numerach ewid od [...] nie istnieją, a działki te zabudowuje wyłącznie jeden budynek położony na wszystkich działkach. Skarga zawiera także zarzut niestarannego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organy administracji oraz wydanie decyzji w oparciu o nieprawdziwą dokumentację i oświadczenia. Ujawnione naruszenia zasad postępowania, zdaniem skarżących uzasadniają uchylenie decyzji wydanej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i utrzymującej ją w mocy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie ze względu na błędne rozstrzygniecie organu administracji. Sąd nie jest związany granicami skargi, ale zakresem rozstrzygnięcia objętego decyzją, to oznacza , że władny jest uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które przytacza strona skarżąca. W wyniku przeprowadzonej kontroli budynku mieszkalnego jednorodzinnego organy nadzoru budowlanego stwierdziły odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku stwierdzenia zaistniałych okoliczności, organ uprawniony jest do wydania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, w zależności od charakteru i stanu zaawansowania robót budowlanych, określonych decyzji: nakazującej zaniechanie dalszych robót, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, jeżeli nie ma możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem; albo decyzji określającej czynności jakie należy wykonać w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, określając jednocześnie termin wykonania tych czynności. Istotne odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, powodujące zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia albo środowiska, bądź które są realizowane w sposób odbiegający od określonego w przepisach, uzasadniają zastosowanie przez organ środków przewidzianych w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, nie zaś rygor art. 48 cyt ustawy. W omawianym przypadku inwestorowi nie można czynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W powołaniu na art. 51 ust 1 pkt 2 prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał inwestorów do przedłożenia zatwierdzonego projektu budowlanego-dokumentacji inwentaryzacyjno- projektowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a w szczególności do przedłożenia oceny technicznej stanu budynku oraz projektu zagospodarowania działki. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy przedłożenia określonej dokumentacji, ekspertyz i ocen, ale musi wskazywać przede wszystkim konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem oraz sposób ich dokonania. Przyjęcie odmiennego poglądu co do treści rozstrzygnięcia , jaka powinna być zawarta w decyzji wydanej w postępowaniu naprawczym w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 nie jest możliwe. Prowadziło by ono do sytuacji, w której organ wydawałby pozwolenie na wznowienie robót budowlanych po wykonaniu obowiązku dostarczenia określonej dokumentacji, niezależnie od treści przedstawionych przez stronę dokumentów i wniosków. Skutkowałoby to w efekcie wydaniem pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, które w świetle przedstawionej dokumentacji należałoby ocenić jako sprzeczne z przepisami prawa i regułami budowlanej. Prawidłowa wykładnia art. 51 ust 1 pkt.2 Prawa budowlanego powoduje, że nie można zaakceptować poglądu obu organów, że rozstrzygniecie organu nadzoru kontrolowane w niniejszym postępowaniu nieważnościowym, "było zgodne z literą prawa i odpowiadało zamysłowi ustawodawcy". Podkreślić należy, iż obowiązek dostarczenia określonej dokumentacji ekspertyz i ocen winien być nałożony na podstawie art. 81 c Prawa budowlanego. Przywołany przepis zawiera uprawnienie organu administracji architektoniczno-budowlanej i organu nadzoru budowlanego do żądania od uczestników procesu budowlanego informacji i udostępnienia dokumentów związanych m.in. z prowadzeniem robót budowlanych, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania. Zgodnie z ust. 2 cytowanego artykułu w razie powzięcia uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, organy administracji architektoniczno budowlanej i nadzoru budowlanego mogą nałożyć na uczestników procesu budowlanego w drodze postanowienia obowiązek dostarczenia na ich koszt w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Ponadto stwierdzić należy, iż organy administracji na podstawie art. 7 i 77 kpa zobowiązane są do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności sprawy, aby uzyskać podstawę do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. W postępowaniu nieważnościowym obowiązkiem organów było ustalenie jaki charakter miały stwierdzone odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę tzn. istotne czy też nie istotne oraz konkretnie jakie czynności faktyczne należy wykonać w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jeżeli inwestor dopuścił się istotnych odstępstw. Należy również ocenić, czy ograniczenie się w kontrolowanej decyzji Nr [...] z dnia [...].05.2000r tylko do nałożenia obowiązku przedłożenia stosownej dokumentacji jest zwykłym czy też rażącym naruszeniem wymienionego przepisu. Zajętemu stanowisku należy dać pełny wyraz zgodnie z wymogami określonymi w art. 107§ 3 kpa. Ujawnione naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powodują uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).