IV SA 3613/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Tadeusz Cysek, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, asesor WSA Wanda Zielińska – Baran (spr.), Protokolant Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2004 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej J. S. kwotę 250 zł. (dwieście pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. IV SA 3613/03 UZASADNIENIE Burmistrz Miasta i Gminy K. decyzją z dnia [...] czerwca 2003r., po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia 3 września 1998r. J. S., wydaną na podstawie art. 104, art. 107 kpa oraz art. 40 ust.l i 3, art. 46a ust.l pkt 1, art. 67 ust.la ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U z 1995r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wilii w stylu dworkowym - budynku mieszkalnego o charakterze willowym, przewidzianej do realizacji na terenie działki o nr ew. [...], w obrębie [...], o pow. 3318 m2, położonej w K. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji podano, że teren inwestycji zgodnie z obowiązującym ogólnym planem zagospodarowania miasta i [...] uzdrowiska K. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy z dnia [...] stycznia 1987r. ( Dz. Urz. Woj. [...][...].10.1987r. Nr [...], poz. [...]) położony jest w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem [...]. Ustalenia planu dla tej jednostki stanowią, że są to " tereny lasów ochronnych strefy "A" uzdrowiskowej przewidziane w planie wyłącznie na cele uzdrowiskowe, przy zapewnieniu maksymalnej ochrony istniejącego drzewostanu - biologicznie czynnego. Istniejąca zabudowa mieszkaniowa i usługi nieuciążliwe do adaptacji z dopuszczeniem remontów kapitalnych. Usługi uciążliwe do likwidacji lub przeniesienia. Zakaz wtórnego podziału działek. Obowiązuje pełna ochrona istniejących budynków zabytkowych, każdorazowy remont wymaga zgody konserwatora zbytków. Istniejące na tym terenie drzewa - pomniki przyrody są pod ścisłą ochroną konserwatora przyrody. Plan zachowuje istniejącą sieć ulic wewnętrznych, z dopuszczeniem do likwidacji niektórych z nich, w uzasadnionych przypadkach". Jednocześnie ustalenia ogólne planu dotyczące całej jednostki strukturalnej [...] stanowią, że wiodącą funkcją tego obszaru jest funkcja uzdrowiskowa w kompleksach lasów ochronnych - obszaru, posiadającego zespół naturalnych warunków leczniczych - bioklimatycznych. Obszar intensyfikacji zainwestowania, służącego wyłącznie celom uzdrowiskowym w kompleksie lasów ochronnych. W ocenie organu realizacja przedmiotowej inwestycji byłaby sprzeczna z cytowanymi powyżej ustaleniami planu. Zgodnie z art. 40 ust.l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania terenu i dlatego nie ma żadnego znaczenia okoliczność podnoszona przez wnioskodawczynię, że przedmiotowa działka według uchwały z dnia [...].10.1972r. Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] o ustanowieniu statutu uzdrowiska K. położona jest w strefie uzdrowiskowej Bl/z. Teren inwestycji znajduje się bowiem na terenie lasów ochronnych przewidzianych w planie wyłącznie na cele uzdrowiskowe. Natomiast zabudowa jednorodzinna dopuszczona jest tylko na tych terenach zalesionych, które w planie zostały przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne. Na rozstrzygnięcie sprawy nie ma też wpływu istniejąca zabudowa, albowiem ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania uzależnione jest wyłącznie od oceny zgodności realizacji zamierzonej inwestycji na przedmiotowej działce z ustaleniami planu, a nie od stanu faktycznego i prawnego odnoszącego się do innych nieruchomości. Obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego wprowadził ograniczenie w budownictwie mieszkaniowym, dopuszczając jedynie adaptację istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usług nieuciążliwych, oraz remonty kapitalne tych obiektów. Zatem realizacja inwestycji objętej wnioskiem strony nie może być uznana za zgodną z ustaleniami planu. W odwołaniu od tej decyzji J. S. przede wszystkim podniosła, że organ błędnie przyjął, że jej działka nr [...] położona jest w strefie uzdrowiskowej A, skoro zgodnie ze Statutem uzdrowiska z dnia [...].10.1972r. położona jest w strefie uzdrowiskowej Bz-1, dla której miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wprowadza zakazów zabudowy. Ustalenia planu, na które powołuje się organ w zaskarżonej decyzji, dotyczą jednostki strukturalnej oznaczonej symbolem [...], która położona strefie uzdrowiskowej A. Natomiast, dla jednostki strukturalnej oznaczonej symbolem [...], która znajduje się w strefie uzdrowiskowej Bl-z, miejscowy plan zagospodarowania nie zawiera żadnych ustaleń dla jednostki, albowiem w tym zakresie odsyła do postanowień ww. Statutu uzdrowiska. Przedmiotowa inwestycja została uzgodniona z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz z Naczelnym Lekarzem Uzdrowiska. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2003r., po rozpatrzeniu odwołania J. S., na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło decyzję organu pierwszej instancji, uznając, iż konieczne jest przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy istotnie zamierzona inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. i innymi regulacjami prawnymi. Podniesiono, iż ustalenia planu dotyczące jednostki [...] zawierają określone stwierdzenia dotyczące istniejących lasów i istniejącej zabudowy. Jednakże w planie brak jest stwierdzeń dotyczących nowej zabudowy mieszkaniowej, jak też nie ma zakazów w zakresie realizowania takiej zabudowy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien wykazać, iż realizacja funkcji uzdrowiskowej zakazuje budowy willi na przedmiotowym terenie oraz rozważyć wniosek inwestora w kontekście uzyskanej zgody na budowę przez właścicieli sąsiednich działek, mając na względzie zasadę równego traktowania stron. Ponadto powinien rozważyć, czy wskazane byłoby poddanie procedurze uzgodnieniowej również projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarga wniesiona na powyższą decyzję przez J. S. sprowadza się do powtórzenia zarzutów odwołania. Przede wszystkim skarżąca podniosła, że organy obu instancji nie kwestionują, iż działka nr ew. [...], na której zamierza wybudować dom mieszkalny o charakterze willowym jest położona w S. w strefie uzdrowiskowej Bl-z. W ocenie skarżącej, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje na tym terenie budownictwo jednorodzinne, a zawarte w nim zastrzeżenia dotyczą jedynie powierzchni działki. Według planu zagospodarowania przestrzennego działka ta położona jest w jednostce strukturalnej [...], przy czym plan nie dzieli obszaru uzdrowiska na strefy uzdrowiskowe, ale odsyła w tej kwestii do Statutu uzdrowiska z dnia [...].10.1972r., w którym są określone granice poszczególnych stref uzdrowiskowich. Z wyrysu miejscowego planu wynika jednoznacznie, że przedmiotowa działka położona jest w strefie Bl-z, w której znajduje się jednostka strukturalna [...]. Plan nie zawiera ustaleń dla tej strefy, a ustalenia, na które powołują się organy administracyjne dotyczą jednostki strukturalnej [...], która położona jest w strefie uzdrowiskowej A. Dlatego też, błędne są ustalenia organów administracyjnych, iż jej działka położona jest w strefie uzdrowiskowej A. Ponadto podniosła, że w czasie toczącego się od 1998 roku postępowania działki sąsiednie, także położone w strefie Bł-z, zostały zabudowane domami mieszkalnymi. Organ pierwszej instancji w 1998 roku ustalił warunki zabudowy dla działki nr [...], graniczącej z przedmiotową działką, stanowiącą jej współwłasność, na której obecnie jest realizowana budowa domu. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów, przy czym stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) nie jest związany zarzutami i granicami skargi. W rozpatrywanej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte zostało na podstawie art. 138 § 2 kpa. Wydanie przez organ na podstawie tego przepisu decyzji kasacyjnej uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Celem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ drugiej instancji, a strona tego postępowania ma prawo do merytorycznego załatwienia sprawy, rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją pierwszej instancji. Wynika z tego, że przepis art. 138 § 2 kpa nie może być interpretowany rozszerzająco ( por. uchwała SN z dnia 16.01.1997r. III ZP 5/96, uchwała NSA z dnia 4.05.98r. FPS 2/98, ONSA 1998/ 3/79). Decyzja kasacyjna może więc być podjęta w tylko sytuacjach, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa., tj. wówczas, gdy zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa, tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ odwoławczy obowiązany jest wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 kpa. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie wykazał, że rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Organ nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. Natomiast z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wątpliwości organu odwoławczego sprowadzały się do tego, czy organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inaczej ujmując, czy organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że w świetle ustaleń planu nie jest możliwa realizacja inwestycji objętej wnioskiem skarżącej. Wątpliwości te nie uzasadniały wydania decyzji kasacyjnej. Organ pierwszej instancji przeprowadził bowiem postępowanie wyjaśniające, a skarżąca nie zarzuca, aby przeprowadził je z pominięciem znacznej części dowodów lub z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium również tych zarzutów nie podnosi w zaskarżonej decyzji. Zważyć należy, że istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się przede wszystkim do określenia położenia przedmiotowej działki w świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania terenu gminy K. oraz w świetle Statutu uzdrowiska K. Organ pierwszej instancji przyjął, że działka nr [...] położona jest według planu w jednostce strukturalnej [...]. Z treści ustaleń dotyczących tej jednostki wynika, że działka ta położona jest w strefie uzdrowiskowej A, w której nie dopuszcza się realizacji inwestycji, polegającej na budowie domów jednorodzinnych. Natomiast skarżąca J. S., chociaż przyznaje, że działka ta położona jest na obszarze oznaczonym w planie symbolem [...], twierdzi, że obszar ten zgodnie ze Statutem uzdrowiska położony jest w strefie uzdrowiskowej Bl-z, a nie, jak podaje organ pierwszej instancji, w strefie A. Powyższe niezbicie wskazuje, że wyjaśnienie tych spornych kwestii mieściło w kompetencjach organu odwoławczego i to bez potrzeby przeprowadzania postępowania uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 kpa. Zatem rzeczą organu było w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dokonać merytorycznej oceny stanowiska organu pierwszej instancji w kontekście zapisów planu zagospodarowania przestrzennego i zdecydować czy inwestycja skarżącej jest dopuszczalna w świetle jego ustaleń, zamiast uchylać decyzję organu pierwszej instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia z zaleceniami dokonania tego, co mógł dokonać we własnym zakresie. Wypada podnieść, że nadużywanie art. 138 § 2 kpa prowadzi do dalszej zbędnej zwłoki postępowania, zważywszy chociażby na to, że w niniejszej sprawie postępowanie z wniosku J. S. toczy się od 1998 roku Z tych wszystkich względów zaskarżona decyzja nie mogła się ostać, albowiem została wydana z naruszeniem prawa procesowego ( art. 138 § 2 kpa) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art.209 cyt. ustawy.