IV SA 3633/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki, Sędziowie NSA Bożena Walentynowicz, As.WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Protokolant Tomasz Szpojankowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2002 roku Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2001 roku, Nr [...] 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. C. 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 7/IV SA 3633/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 1999 roku, Nr [...] Burmistrz Miasta P. zatwierdził Projekt budowlany i udzielił J. C. pozwolenia na budowę pawilonu handlowo – usługowego i garażu (w ramach wymiany kubatury) na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w P. Decyzja ta stała się ostateczna. Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 roku, Nr [...] Wojewoda [...] działając z urzędu stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] grudnia 1999 roku podając jako podstawę prawną art.156§1 pkt.2 kpa. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że integralna część decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] grudnia 1999 roku jaką jest projekt budowlany nie uwzględnia warunku nałożonego decyzją Burmistrza Miasta P. z dnia [...] września 1999 roku, Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tj. nie przewiduje miejsc parkingowych dla personelu i klientów pawilonu. Jest to również wymóg wynikający z §18 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.). Zdaniem Wojewody stanowi to też naruszenie art.35 ust.1 pkt. b ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.). Nadto z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że inwestor winien spełnić warunki zawarte w postanowieniu [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] lipca 1999 roku, Nr [...]. Tymczasem w aktach sprawy brak jest tego postanowienia i nie wiadomo jaki warunek wyznaczył Wojewódzki Konserwator Zabytków. Brak jest również kolejnego postanowienia tego organu o udzieleniu pozytywnej opinii przedłożonej do zatwierdzenia dokumentacji projektowej. Zamieszczone w projekcie budowlanym pismo Zastępcy [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] lipca 1999 roku, Nr [...] o udzieleniu pozytywnej opinii pod względem konserwatorskim dotyczy przedłożonej "koncepcji budowy pawilonu handlowego i garażu", a nie projektu budowlanego. Na rysunkach projektu budowlanego brak jest jakichkolwiek śladów potwierdzenia przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zaaprobowania projektu takich jak pieczątki i podpisy co stanowi naruszenie art.5 ust.1 pkt.5 i art.39 ust.2 oraz art.35 ust.1 pkt. b i ust.2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.). Oprócz wymienionych wyżej uchybień Wojewoda [...] stwierdził, że budynek pawilonu, usytuowany na działce nr [...] od strony południowej, jest w przybliżeniu ( odczytując według skali ) oddalony o 2 m do granicy działki nr [...], będącej jedynie współwłasnością inwestora. Istnieje jedynie pisemna zgoda współwłaścicielki działki – A. O. – na przebudowę budynku gospodarczego na działce nr [...]. W ścianie budynku zbliżonej do granicy znajduje się pięć otworów okiennych, a okap dachu pomniejsza tę odległość o 1 m. Mimo, iż sąsiednia działka jest współwłasnością inwestora J. C., nie została objęta opracowaniem projektowym. W związku z tym, przyjęte w projekcie zagospodarowania działki rozwiązanie ( odrębne dla działki będącej tylko własnością inwestora ) jest sprzeczne z przepisami §12 ust. 6 i §270 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 4 lutego 1999 r. (tekst jednolity Dz. U. Nr 15, poz. 140 z 1999 roku) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dopuszczenie usytuowania w odległości mniejszej niż 3 m dotyczy tylko budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów, a gzymsy i okapy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej o więcej niż 0,50 m ( w projekcie jest1 m )" natomiast balkony i loggie o więcej niż 1 m. Projekt zagospodarowania działki zdaniem Wojewody [...] nie posiada także żadnego rozwiązania dojazdu do zatwierdzonego tą decyzją garażu, zarówno przez teren działki [...] nr [...], będącej własnością inwestora, jak też przez teren działki sąsiedniej nr [...], będącej współwłasnością inwestora. Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. C. podnosząc zarzut, że z pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 1999 roku wynika, że zatwierdził on projekt pawilonu. Z pisma tego wynikało, że jako inwestor zobowiązany został do o przedłożenia dokumentacji inwentaryzacyjnej. Inwentaryzacja taka została przez niego przesłana co Wojewódzki Konserwator Zabytków potwierdził kolejnym pismem. Drugim warunkiem było wykonanie obwódek z tynku wokół otworów. Warunek ten został spełniony, gdyż projekt budowy to uwzględnia. Odnośnie otworów okiennych znajdujących się od strony działki o nr ew. [...] J. C. podniósł, że w istniejącym wcześniej budynku, który jest rozbudowywany były już okna. Odnosząc się do zarzutu braku miejsc parkingowych stwierdził, że po obydwu stronach ulicy [...] na całej długości są ogólnodostępne pasy parkingowe, w tym przed jego posesją. Zdaniem J. C. nie istnieje też problem braku drogi dojazdowej do garażu, gdyż droga ta od dawna istnieje. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 roku, Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2001 roku. W uzasadnieniu swojej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postępowanie wyjaśniające pozwoliło stwierdzić, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wydał postanowienia z dnia [...] lipca 1999 roku, Nr [...], a jedynie w formie pisma zaakceptował koncepcję budowy pawilonu, a następnie projekt budowlany. Jednakże projekt budowlany będący załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę nie został opieczętowany przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków co świadczyłoby, że tego właśnie projektu dotyczy pozytywna opinia. Stanowi to rażące naruszenie art.35 ust.1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.). Nadto nie został spełniony wymóg wynikający z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zapewnienia miejsc parkingowych. Nie ma o nich mowy ani w opisie technicznym projektu ani też nie wynika to z części graficznej projektu budowlanego. Stanowi to naruszenie §18 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 roku Nr 15, poz. 140 ze zm.). Wymienione naruszenia przepisów zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowią wyczerpującą przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. Decyzją z dnia [...] grudnia 1999 roku w oparciu o przepis art.156§1 pkt.2 kpa. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył J. C. W skardze podniósł zarzut, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego bezpodstawnie przyjął, iż decyzja Burmistrza P. z dnia [...] grudnia 1999 roku nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę pawilonu handlowo — usługowego i garażu w P. przy ul. [...] wydana została bez wymaganego prawem uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Błędnie również zdaniem skarżącego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, iż decyzja ta jest sprzeczna z wcześniejszą decyzją Burmistrza P. z dnia [...] września 1999 roku nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.. Wbrew twierdzeniom Wojewody [...] oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego – Burmistrz P., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, dokonał, z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, uzgodnień wymaganych stosownie do art.27 ustawy o ochronie dóbr kultury. W aktach sprawy znajdują się dwa pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków: z dnia [...] lipca 1999 r. nr [...] oraz z dnia [...] listopada 1999 roku, nr [...]. W pierwszym z nich zawarta jest pozytywna opinia dotycząca koncepcji budowy pawilonu handlowego i garażu przy ul. [...]. Drugie pismo pozytywnie opiniuje projekt budowlany tejże inwestycji, z dwoma jedynie uwagami: odtworzenie na elewacji budynku gospodarczego elementów wystroju architektonicznego analogicznych jak na obiekcie głównym, oraz przekazanie inwentaryzacji i dokumentacji zdjęciowej do archiwum Służby Ochrony Zabytków. Powyższe dokumenty, co do formy, nie czynią zadość wymogom wynikającym z art.106 kpa, tzn. nie została im nadana postać postanowienia. Jest to jednak tylko uchybienie formalne, które nie może rzutować na ważność pozwolenia na budowę. Pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 1999 roku oraz [...] kwietnia 1999 roku są w istocie rzeczy postanowieniami, a fakt, iż nie zostały tym mianem zatytułowane — nie może oznaczać że w sprawie nie zostały dokonane wymagane uzgodnienia. Nie może także zdaniem skarżącego ostać się podnoszony w zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzut, iż na projekcie budowlanym inwestycji przy ulicy [...], brak jest pieczątki Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wskutek czego nie wiadomo, czy pozytywna opinia konserwatorska wyrażona w piśmie z dnia 29 listopada 1999 roku dotyczy tego właśnie projektu. Jeżeli Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego borykał się z tego typu wątpliwościami – to winien je wyjaśnić w drodze stosownego postępowania dowodowego. Sam brak pieczątki na projekcie nie jest równoznaczny z nie uzgodnieniem tegoż projektu, a tym samym z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym nieważnością decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Brak w projekcie budowlanym miejsc parkingowych również nie może zdaniem skarżącego być podstawą do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Nie można bowiem tego naruszenia prawa uznać za rażące. Obiekt, którego dotyczy niniejsze postępowanie usytuowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie jednokierunkowej ulicy [...], na której dozwolone jest obustronne parkowanie, co całkowicie zaspokaja potrzeby użytkowników drogi. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Stwierdzenie nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym i wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione są enumeratywnie w art.156 kpa. Jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art.156§1 pkt.2 kpa). W wyroku z dnia 11 maja 1994 roku, sygn. akt III SA 1705/93 (Wspólnota 1994/42/16) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności". Z kolei w wyroku z dnia z dnia 09 marca 1999 roku, sygn. akt V SA 1970/98 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa". Podzielić należy pogląd skarżącego, iż nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę okoliczność, że na projekcie budowlanym inwestycji przy ulicy [...], brak jest pieczątki Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W aktach sprawy znajduje się pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z treści którego jednoznacznie wynika, że akceptuje on projekt budowlany przedstawiony przez inwestora. Jeśli istnieją wątpliwości czy Wojewódzki Konserwator Zabytków zatwierdził projekt, który stanowił integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę to istnieje możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tej kwestii. Gdyby okazało się, że projekt będący załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę nie został zatwierdzony to dopiero wówczas można byłoby oceniać to naruszenie prawa pod kątem podstawy do stwierdzenia nieważności. Gdyby natomiast projekt został rzeczywiście zatwierdzony to przyjęcie stanowiska zaprezentowanego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powodowałoby, że podstawą stwierdzenia nieważności, byłby "brak adnotacji na projekcie budowlanym o jego zatwierdzeniu. Zatwierdzenie projektu budowlanego odrębnym pismem jest zagadnieniem techniczno – administracyjnym i nie stanowi naruszenia żadnego przepisu prawnego. Żaden przepis prawa nie wymaga bowiem potwierdzenia przez uprawniony organ administracji zatwierdzenia projektu w jeden określony sposób. Również fakt dokonania przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków uzgodnień nie w formie postanowienia lecz pisma nie może być uznany za rażące naruszenie prawa, jeżeli nie budzi wątpliwości okoliczność, iż takie uzgodnienia zostały poczynione. Nie może też być podstawą stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę zarzut braku w projekcie budowlanym dojazdu do garażu. Projekt budowlany zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta P. z dnia [...] grudnia 1999 roku, Nr [...] jest w istocie projektem rozbudowy dwóch istniejących budynków. Na garaż adaptowany jest budynek znajdujący się w głębi działki, do którego istniał dojazd co wynika z planu działki. Brak zaznaczenia dojazdu do garażu nie może więc być rozpatrywany w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Nie można również rozpatrywać w takich kategoriach braku w projekcie miejsc parkingowych dla personelu sklepu oraz klientów. Zgodnie z §18 ust. Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 1995 roku, Nr 10 poz. 46 ze zm.) w zagospodarowaniu działki budowlanej należy zapewnić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, odpowiednią liczbę miejsc postojowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsc postojowych dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Z §18 ust.2 wymienionego rozporządzenia wynika z kolei, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych lub budowy garaży należy dostosować do ustalonych przez właściwy organ warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu istnieje wymóg zapewnienia miejsc parkingowych dla pracowników i klientów. Decyzja o warunkach zabudowy nie wskazuje jednak konkretnej ilości tychże miejsc. Biorąc pod uwagę fakt, iż projektowany obiekt posiada podwórko, co wynika z planu działki personel zatrudniony w sklepie będzie mógł parkować swoje pojazdy na tym podwórku. Nadto zauważyć należy, że projektowany sklep nie jest sklepem o wielkiej powierzchni. Jest to mały sklepik i problem parkowania klientów tego sklepu nie będzie stanowił problemu dla otoczenia. Jeśli na poboczu ulicy przy której ma się znajdować sklep istnieje możliwość parkowania to klienci sklepu będą mogli w tym właśnie miejscu parkować. Jeśli natomiast nie ma takiej możliwości to zatrzymywać się przed sklepem skarżącego nie będą i jego interesie będzie wybudowanie miejsc parkingowych. Okoliczność, iż w ścianie budynku znajdującej się od granicy sąsiedniej działki w odległości około 2 m znajdują się otwory okienne jest naruszeniem §12 ust.4 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 1995 roku, Nr 10 poz. 46 ze zm.). Nie zostały jednak wyjaśnione wszystkie okoliczności pozwalające dokonać oceny czy naruszenie to ma charakter rażący. Zgodnie z treścią §12 ust.6 wymienionego wyżej rozporządzenia dopuszcza się usytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej. Konieczne jest więc ustalenie jaka jest odległość między ścianą budynku skarżącego zawierającą otwory okienne, a ścianą budynku znajdującego się na sąsiedniej działce. Pozwoli to ocenić czy odległość ta mieści się w odległości wymienionej w §12 ust.6 wymienionego rozporządzania. Nadto zauważyć należy, że w budynku, który już istniał na działce inwestora, a który jest przebudowywany były już wcześniej otwory okienne. Konieczne jest dokonanie przez organy administracji przy ocenie czy istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji ustaleń czy projekt budowlany w sposób znaczący powiększa ich ilość tych otworów oraz ich wymiary. Dopiero poczynienie powyższych ustaleń pozwoli dokonać oceny czy uchybienie to można uznać za rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności pozwolenia na budowę. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1, art.135 i art.200 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270) w związku z art. 97§1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1271 ze zmianami) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.