IV SA 372/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, Sędziowie NSA Anna Żak (spr.), WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Aldona Kieler-Kowalska, po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2004 r. sprawy ze skargi E. G. i G.G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku złożenia inwentaryzacji powykonawczej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. oddala skargę G. G. III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku 7/IV S.A. 372/03 U Z A S A D N I E N I E [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2002r. nr [...], w oparciu o art.138 par.l pkt.2 kpa, art. 51 ust.l pkt.2 i art.51 ust.4 kpa. po rozpatrzeniu odwołania E. G., A. S., W. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2002r. nakładającą na E. G. obowiązek złożenia inwentaryzacji geodezyjnej i budowlanej wykonanego wjazdu na własną posesję oraz opinii z Urzędu Gminy w [...], uchylił zaskarżoną decyzję i zobowiązał E. G. do : - wykonania inwentaryzacji geodezyjnej wjazdu na własną posesję z ul. [...] w [...] zawierającą domiary do granic sąsiednich nieruchomości oraz do budynku mieszkalnego należącego do A. S. z uwzględnieniem rzędnych wysokościowych, - sporządzenia inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót, ekspertyzę techniczną prawidłowości tych robót, - uzyskania opinii z Urzędu Gminy [...], czy przedmiotowy wjazd jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, oraz czy nie koliduje z planami zarządcy drogi, w terminie do 11 kwietnia 2003r. W uzasadnieniu wskazał, że inwestor E. G. wykonał wjazd na własną nieruchomość położoną w [...] naruszając art.28 Prawa budowlanego, który stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji pozwalającej na budowę lub po dokonaniu zgłoszenia i upływie czasu zastrzeżonego dla organów administracji architektoniczno- budowlanej do czasu ewentualnego zgłoszenia zastrzeżeń o ile art. 29 i 30 w/w ustawy nie stanowią inaczej. Inwestor utwardził wjazd na posesję. Tego typu przekształcenie powierzchni gruntu polegające na utwardzeniu wjazdu powoduje określone trwałe lub nietrwałe przekształcenie na gruncie. W myśl art. 3 pkt.9 Prawa budowlanego z 1994r. utwardzenie wjazdu należy potraktować jako urządzenie techniczne zapewniające możliwość bezpiecznego użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem. Inwestor nie dopełnił jednak obowiązku wynikającego z przepisów tej ustawy, ponieważ dołączone do akt zgłoszenie dotyczyło budowy ogrodzenia, a nie robót budowlanych polegających na utwardzeniu wjazdu. Do przeprowadzonych przez niego robót budowlanych ma zastosowanie art.51 ustawy Prawo budowlane z 1994r. W stosunku do robót już wykonanych organ nadzoru wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego, jeżeli nie jest możliwe doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli organ stwierdzi taką możliwość wówczas w decyzji wydanej na podst.art.51 ust.l pkt. w/w ustawy określa czynności, które powinien wykonać inwestor w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem oraz określa termin ich wykonania. Organ nadzoru I instancji nakazując wykonanie określonych czynności stwierdził, że dane roboty można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Konieczne jest wykonanie wymienionych w decyzji dokumentacji. Pozwoli ona ocenić czy przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz obowiązującymi normami. Ponieważ organ I instancji wskazał błędną podstawę swej decyzji - art.51 pkt.l i 2 ustawy Prawo budowlane i nie powołał ust.4 tego przepisu - organ odwoławczy podjął rozstrzygnięcie na podst. art. 138 par.l pkt.2 kpa. W skardze na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego E.G. i G.G. wnieśli o stwierdzenie " nieistnienia obowiązku nałożonego w decyzji" podnosząc, że wykonali bramę wjazdową na teren własnej posesji sadowiąc ją w betonie, na podstawie zgłoszenia jej budowy i braku sprzeciwu organu. Organ odwoławczy nie wskazał, mimo że powołał przepis art.29 i art.30 Prawa budowlanego, normy z której wynikałby obowiązek zgłoszenia przedmiotowych robót budowlanych. Odnośnie dojazdu poza bramą został on utwardzony na podstawie zgłoszenia dokonanego w dniu 15.10.2001r i 5.02.2002r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wyjaśniając dodatkowo, że E.G. w 2001 r. wykonał roboty budowlane polegające na budowie wjazdu na posesję z ul. [...] w [...] - podniósł teren poprzez dokonanie podsypki gruntowej o grubości około 40 cm. a następnie utwardził teren betonem. Wskazał że roboty budowlane wykonane przez inwestora nie były zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ nie zostały wymienione w art. 29 i 30 Prawa budowlanego z 1994r. Na rozprawie przed Sądem G.G. działając także jako pełnomocnik E.G. wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość jest własnością syna E.G. natomiast on dzierżawi tę nieruchomość od syna i z tego faktu wywodzi swój interes prawny do wniesienia niniejszej skargi. Stwierdził także, iż wykonał bramę wjazdową na posesję i do niej został wybetonowany wjazd na powierzchni około 24 mkw. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga E.G. jest zasadna choć z innych przyczyn, niż w niej podano. Z akt sprawy wynika, że E.G. w 200lr. bez pozwolenia na budowę wykonał utwardzony betonem wjazd na własną nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...]. Utwardzony wjazd stanowi część tej nieruchomości i jak oświadczył na rozprawie pełń. skarżącego E.G. i jednocześnie drugi ze skarżących G.G. wjazd został wybetonowany na powierzchni ok.24 mkw. Zgodzić się trzeba z organami orzekającymi w sprawie, iż utwardzenie betonem terenu własnej działki, który jest użytkowany jako wjazd na zabudowaną posesję, należy zgodnie z art. 3 pkt.9 ustawy Prawo budowlane z 1994r./ dalej zwanej ustawą/ zakwalifikować jako urządzenie techniczne zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Na jego wykonanie niezbędne było posiadanie pozwolenia na budowę, ponieważ nie było zwolnione od uzyskania pozwolenia na budowę z mocy art.29 i 30 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Skarżący E.G. dokonał, co prawda w dniu 15.10.200lr. zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających m.in. na utwardzeniu terenu dojazdu do swojej nieruchomości, ale z akt sprawy wynika, że w tej dacie sporny wjazd był już utwardzony. Roboty budowlane polegające na utwardzeniu wjazdu stanowią inny przypadek robót budowlanych, o których mowa w art.50 ust.l pkt.l ustawy Prawo budowlane, ponieważ nie są budową w rozumieniu art.48 tej ustawy. Słusznie zatem organy administracji uznały, iż w sprawie ma zastosowanie art.51 ust.l pkt.2 , który stanowi, iż właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności i art.51 ust.4, który stanowi, że przepisy art.51ust. 1-3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Stwierdzić jednak należy, iż zarówno organ odwoławczy jak i organ I instancji w sposób wadliwy, wbrew literalnemu brzmieniu, zastosowały art.51 ust.l pkt.2. Powołany przepis art.51 ust.l pkt.2 dotyczy nakazania inwestorowi wykonania określonych czynności, które spowodują że wykonane roboty budowlane będą zgodne z prawem. Absolutnie nie można uznać, że czynnościami które doprowadzą wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem jest złożenie dokumentacji geodezyjnej i budowlanej dotyczącej aktualnie istniejącego stanu robót czy też opinii w zakresie zgodności zrealizowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Dostosowanie robót do stanu zgodnego z prawem musi polegać właśnie na robotach, które będą zgodne z dokumentacją a nie na dostosowywaniu dokumentacji do istniejącego stanu robót. Przyjęcie, że decyzja wydana na podstawie art.51 ust.l pkt.2 / w zw. z art.51 ust.4/ ustawy może nakładać jedynie obowiązek przedstawienia określonej dokumentacji oznaczałaby bowiem, że po wykonaniu tego obowiązku, niezależnie od treści przedstawionych przez stronę dokumentów i wniosków jakie z niej wynikają, organ zmuszony byłby wydać decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - w przypadku ich wcześniejszego wstrzymania - lub jak w niniejszej sprawie, właściwy organ po wykonaniu tego obowiązku i spełnieniu przewidzianych prawem budowlanym wymogów/ art.57 i art.59 ustawy/-decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Nie mógłby nakazać zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części / art.51 ust.2 prawa budowlanego/ mimo, że w świetle przedstawionej dokumentacji technicznej należałoby ocenić roboty budowlane jako sprzeczne z przepisami prawa. Stwierdzić zatem należy, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane w oparciu o art.51 ust.l pkt.2 Prawa budowlanego powinna wskazywać konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przypomnieć jeszcze należy, że zgodnie z art.81c ust.l pkt.2 ustawy Prawo budowlane organy administracji architektoniczno-budo wlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Złożenie właśnie w trybie tego przepisu oceny technicznej wykonanych robót i ekspertyz pozwala organowi nadzoru budowlanego na wskazanie w trybie art.51 ust.l pkt.2 ustawy czynności jakie inwestor jest zobowiązany wykonać celem doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 par.l pkt.la lc ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz.1270/ w zw. z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz.1271, nr 240, poz. 2052; z 2003r. nr 124, poz.1153/ uchylił zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji ze skargi E.G.. Na podst. art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Skarga G.G. podlega natomiast oddaleniu, ponieważ nie miał on żadnego interesu prawnego ani w postępowaniu administracyjnym, ani we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję, która w ogóle go nie dotyczyła, jak również w żadnym zakresie nie dotyczy jego interesu prawnego i obowiązku. Interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty jest więc na normach prawa administracyjnego prawa materialnego. Musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Stwierdzić należy, że dzierżawca nieruchomości nie jest stroną w rozumieniu art.28 kpa. w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nałożenia na właściciela-inwestora obiektu budowlanego wykonania obowiązków nakazanych w decyzji, o której mowa w ar.51 prawa budowlanego. Z tych powyższych względów Sąd na podstawie art.151 wyżej powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę G.G. oddalił.