IV SA 3724/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie NSA Halina Kuśmirek (spr.), As. WSA Mariola Kowalska, Protokolant Tomasz Szpojankowski, po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2004 r. na rozprawie ze skargi A. A. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji 2) zasądza od Ministra Kultury na rzecz skarżącego A. A. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 14 stycznia 2001 r. A.A. zwrócił się do Wojewódzkiego Oddziału Zabytków – Delegatura w S. o wydanie decyzji zezwalającej na budowę, na działce nr ew. [...] we wsi G. budynku o lekkiej konstrukcji – małej architektury nie związanej trwale z gruntem. Wojewódzki Konserwator Zabytków w S. decyzją z dnia [...] marca 2002 r. nr [...], na podstawie art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury odmówił udzielenia zgody na realizację w/w inwestycji. W uzasadnieniu decyzji podał, że obszar na którym planowana jest inwestycja leży w granicach XII-wiecznego grodziska, wpisanego do rejestru zabytków, chronionego przepisami obowiązującego na terenie strefy ochrony konserwatorskiej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka została sprzedana skarżącemu przez Urząd Gminy w J. z przeznaczeniem na zabudowę letniskową. Na działkach sąsiadujących z tą nieruchomością istnieje zabudowa zrealizowana bez zgody konserwatora zabytków. Grodzisko charakteryzuje duża wartość historyczna, potwierdzona licznymi wzmiankami w literaturze. Pełni ogromną rolę kulturową i kulturoznawczą stanowiąc element trwale związany z krajobrazem okolicy i będąc świadectwem wielowiekowej tradycji osadniczej na tym terenie. Zabudowa terenu grodziska nieodwracalnie zniszczy zabytkowe struktury przestrzenne jak i zabytki ruchome znajdujące się pod powierzchnią ziemi, a także spowoduje naruszenie walorów krajobrazowych grodziska jako obiektu posiadającego własną formę krajobrazową. Odwołanie od tej decyzji wniósł A. A. Odwołujący powołał się na ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Gminy J., w tym wsi G. przeznaczający ten teren na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, oraz szereg budowli wzniesionych na sąsiednich nieruchomościach. Ponadto organ I instancji nie uwzględnił stanowiska odwołującego zaprezentowanego w czasie wizji lokalnej o planowanej lekkiej zabudowie, które nie spowoduje zagrożenia dla walorów krajobrazowych. Opinie będące podstawą wydanej decyzji zostały sporządzone z naruszeniem zasad formalnych. Dr Z. K.wydał opinię wyłącznie w oparciu o dokumentację przysłaną przez WO SOZ w S. bez uczestnictwa w wizji . Natomiast Zespół Ekspertów ds. Architektury Urbanistyki i Krajobrazu Kulturowego nie miał upoważnień w zakresie występowania i reprezentowania Dyrektora Ośrodka Dokumentacji Zabytków jako organu, a tym samym opinia wydana została przez osoby nieuprawnione. Wydana decyzja naruszyła art. 2 Konstytucji poprzez nierówne traktowanie stron, oraz art. 94 Konstytucji. Minister Kultury decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił pogląd zawarty w zaskarżonej decyzji o wyjątkowej wartości poznawczej grodziska jako wybitnego przykładu osadnictwa średniowiecznego na lewym brzegu B. i ważnego elementu krajobrazu kulturowego południowego P. Dla obszaru wpisanego do rejestru zabytków w pierwszej kolejności obowiązuje ograniczenie wynikające z faktu wpisania obszaru do rejestru zabytków. Poza tym działka skarżącego znajduje się w strefie OW ochrony konserwatorskiej a zapisy dla tej strefy w planie stanowią, że należy unikać lokalizowania inwestycji kubaturowych i wymagających szczególnych warunków posadowienia. Bardzo dobry stan zachowania grodziska od strony północno-zachodniej i północnej sprawiają, że przez wzgląd na konieczność ochrony jego ukształtowania nie można wprowadzać na nim trwałych zmian. Ponadto organ podniósł, iż podział działek należących do Gminy J., znajdujących się na terenie grodziska, nastąpił bez zgody Wojewódzkiego konserwatora Zabytków, natomiast samo grodzisko zabudowane zostało z naruszeniem art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury. Skargę na tę decyzję złożył A. A. W skardze ponownie podniesiony został zarzut braku rozważenia okoliczności sprawy przede wszystkim faktu, iż planowana inwestycja stanowi małą architekturę niezwiązaną trwale z gruntem. Walory krajobrazowe zostały, zdaniem skarżącego, trwale naruszone przez zabudowania gospodarcze i gminne wzniesione wcześniej. Skarżący jako historyk deklarował ochronę stanowiska w granicach swojej własności przed zagrożeniami dla substancji o wartości historycznej. Z protokołu z wizji lokalnej wynika, że służby ochrony zabytków wyraziły zgodę na podział części obszaru stanowiska archeologicznego wsi G. na działki o charakterze rekreacyjnym. Organ odwoławczy, jak wynika z uzasadnienia decyzji, tego nie uwzględnił, co świadczy o naruszeniu art. 7 i 8 kpa. Z pisma z dnia 25 lipca 2002 r. wynika, że organ I instancji wydał decyzję na prowadzenie prac inwestycyjnych na obszarze grodziska i to działania powodujące głęboką ingerencję w warstwy kulturowe. Wobec powyższego brak zgody na obiekt małej architektury bez potrzeby prac ziemnych narusza art. 32 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury wniósł o ojej oddalenie, podtrzymując argumentację zawarta w zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzje wydane na podstawie art. 27 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (tekst jednolity – Dz. U. z 1999 r. nr 98, poz. 1150 ze zm.) mają charakter uznaniowy. W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego decyzje takie podlegają ograniczonej kontroli Sądu administracyjnego. Kontroli nie podlega bowiem samo uznanie administracyjne, lecz kwestia czy decyzja podjęta została zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego i czy przedstawiona w niej ocena materiału dowodowego, nie zawiera elementu dowolności. W swoich zarzutach skarżący przedstawia, iż jego zamiar inwestycyjny polega na budowie obiektu małej architektury nie połączonego trwale z gruntem. Zamierzenie to należy ocenić jako tymczasowy obiekt budowlany w świetle art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126). Z załączonego do akt sprawy wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż na obszarze strefy "OW" (obserwacji archeologicznych obejmujących grodzisko średniowieczne w G.) działalność inwestycyjna jest dozwolona pod nadzorem archeologiczno-konserwatorskim. Należy unikać lokalizacji w tej strefie inwestycji kubaturowych i wymagających szczególnych warunków posadowienia np. palowania. W świetle powyższego możliwe byłoby usytuowanie na tym terenie obiektu tymczasowego – małego domku letniskowego, nie połączonego trwale z gruntem, wobec braku sprzeczności z ustaleniami planu. Skarżący zarzuca zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji naruszenie zasady równości stron wobec prawa, polegające na wydaniu odmownej decyzji dla jego inwestycji, gdy w identycznych warunkach na sąsiednich gruntach wznoszone są obiekty budowlane. Zdaniem skarżącego same organy administracyjne w piśmie z dnia 25 lipca 2002 r. potwierdziły wydanie kilkakrotne decyzji zezwalających na prowadzenie prac inwestycyjnych na terenie grodziska. Zasada równości wobec prawa może być podstawą zakwestionowania decyzji w sprawach należących do sfery uznania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30.06.1987 r. – sygn. akt IV SA 129/87). Bezsporne jest iż na sąsiednich działkach wokół nieruchomości skarżącego, a więc również na terenie grodziska, usytuowane są inne obiekty budowlane. Jak twierdzi skarżący wybudowana tam została również inwestycja gminna w postaci przepompowni na terenie objętym ochroną konserwatorską. Z pewnością szereg tych obiektów to budynki penetrujące w głąb grodzisko historyczne. Powyższa okoliczność w zasadzie została pominięta w zaskarżonych decyzjach, choć faktu istnienia innych obiektów obok działki skarżącego, organy nie kwestionowały. Wątpliwości Sądu administracyjnego budzi okoliczność, iż grodzisko charakteryzujące się tak dużą wartością historyczną, gdzie jak wynika z uzasadnienia decyzji "zabudowa powoduje nieodwracalne zniszczenie struktury przestrzennej i zabytków ruchomych znajdujących się pod powierzchnią ziemi" przez wiele lat prowadzono liczne prace inwestycyjne bądź przy akceptacji (zgodzie) bądź bierności organów ochrony zabytków. Z prostym zaś poczuciem sprawiedliwości kłóciłaby się sytuacja gdyby uprawniony organ administracji państwowej wydawał jednym wnioskodawcom zgody na budowę, by przy identycznych warunkach innym tej zgody odmawiał. Jeżeli zaś po zbadaniu okaże się, iż pozostałe inwestycje usytuowane na obszarze objętym ochroną konserwatorską, nie posiadają wymaganej zgody konserwatora zabytków, wydane pozwolenia na budowę pozostają w sprzeczności z wymogami art. 32 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. i wymagają działań ze strony odpowiednich organów. Bierność organów administracyjnych powoduje bowiem stan, iż osoba działająca zgodnie z przepisami, jest w gorszej sytuacji aniżeli inwestorzy realizujący zamiar inwestycyjny z naruszeniem wymogów prawa budowlanego. Bez zbadania powyższych okoliczności Sąd administracyjny nie może skontrolować zarzutu skarżącego, czy wydane decyzje naruszyły zasadę konstytucyjnej równości stron wobec prawa, czy też nie. Wydanie zaś prawidłowej decyzji w każdym przypadku, nie wyłączając decyzji uznaniowych, powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 kpa. Naruszenie powyższych przepisów procedury administracyjnej stanowiło podstawę do uchylenia przez Sąd obu wydanych decyzji. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji wyroku.