IV SA 3780/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Asesor WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Protokolant Rafał Kubik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2005 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...] nakazującą rozbiórkę samowolnie wykonanej drogi, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W dniu [...] lutego 2002 r. R. Z. zawiadomił o samowoli budowlanej dokonanej przez [...] Zakłady Mechaniczne "[...]" przy ul. C. w W., podając jednocześnie, że jest stroną toczącego się postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy drogi wewnętrznej położonej na terenie Zakładów, gdyż na długości ok. 120 m jest właścicielem posesji graniczącej z posesją, na której dokonano samowoli przez wybudowanie tej drogi. Po dokonaniu oględzin, decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] nakazał na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 tekst jednolity z późn. zm.) rozbiórkę samowolnie wybudowanej drogi wewnętrznej na terenie Zakładów. Od decyzji tej odwołały się Zakłady, twierdząc, że dokonywały jedynie niewielkiej modernizacji i remontu istniejącej drogi przez poszerzenie niektórych jej odcinków i wybudowanie niektórych odcinków chodnika dla pieszych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...]z dnia [...] lutego 2003 r. utrzymał w mocy tę decyzję, podając w uzasadnieniu, że bezsprzeczne jest wybudowanie drogi wewnętrznej o długości około 126 m, szerokości 5 m o nawierzchni asfaltowej wraz z chodnikiem szerokości l,7 m z kostki betonowej, a z oświadczenia inwestora wynika, że roboty zostały wykonane w 2001 r. bez dopełnienia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Na decyzję tę skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyły Zakłady, na skutek czego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74 poz. 368 z późn. zm.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uwzględnił skargę, uchylając w całości decyzję [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] oraz umarzając postępowanie w sprawie. Organ stanął na stanowisku, że decyzja nr [...] wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a., na skutek czego nie uwzględniono, że na terenie Zakładów istniała droga wewnętrzna, której remontu, a nie samowolnej budowy dokonano, a zatem organ I instancji zamiast stosować art. 48 Prawa budowlanego winien przeprowadzić postępowanie w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Z tych względów uchylono decyzje podjęte w oparciu o art. 48 i umorzono postępowanie w sprawie. Wobec cofnięcia przez Zakłady skargi na decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującą w mocy decyzję o rozbiórce, Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie z tej skargi, postanowieniem z dnia 8 października 2003 r. sygn. akt IV SA 1231/03. Z kolei R. Z. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] podnosząc, że po uwłaszczeniu się na gruncie i sprzedaży części nieruchomości wraz z dotychczasową drogą Zakłady wybudowały nową drogę, wycinając przy tym drzewa. Dotychczasowa droga nosiła nazwę ul. Ś. do czasu wyłączenia z ruchu w 1950 r., a wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest sam w sobie dowodem, że chodziło o inwestycję nową. Skarżący podał też, że samowoli budowlanej dokonano o kilka metrów od jego posiadłości. Zakłady natomiast, w piśmie do PINB z dnia [...] listopada 2003 r. przekazały mapkę działki ew. nr [...] o pow. 43411 m2 oraz zakwestionowały udział skarżącego jako strony postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w swojej decyzji i dodatkowo wyjaśnił, że nie można było - w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie - z całą pewnością stwierdzić, że decyzja PINB dotyczyła drogi nowo budowanej. Nie odniósł się jednak do materiału przedstawionego przez skarżącego. Sprawa niniejsza na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdyż zgodnie z treścią tego przepisu sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało uwzględnić, lecz z przyczyn innych niż w niej podane. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nadto na mocy art. 135 tej ustawy, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd zatem, rozpatrując sprawę, może i powinien usunąć z obrotu prawnego nie tylko akt administracyjny objęty skargą, ale też decyzje pozostające w takim związku z zaskarżonym aktem, iż ingerencja w dostrzeżone przez Sąd wadliwości istniejące w tych aktach jest w ocenie Sądu niezbędna do końcowego załatwienia sprawy. W powiązaniu z treścią art. 3 § 1 oznacza to, że ustawa wyposażyła Sąd w takie środki, które nakazują reagować na wadliwe przejawy działań administracji "w granicach sprawy", jeśli jest to niezbędne dla osiągnięcia, w ramach postępowania sądowego, skutku końcowego załatwienia sprawy. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, iż w kontrolowanej przez Sąd sprawie doszło do naruszenia prawa, a w szczególności przepisów postępowania administracyjnego co musiało powodować uchylenie, nie tylko zaskarżonej decyzji, ale wszystkich decyzji ją poprzedzających. Stwierdzić trzeba, że przedmiot rozpoznawanej sprawy określa stan faktyczny ustalony przez organ administracyjny. Organ na początku postępowania - w oparciu o zawiadomienie R. Z. - ustalił, że na terenie zakładów wykonano bez zezwolenia roboty budowlane polegające wybudowaniu drogi wewnętrznej. Taki też przedmiot postępowania - bez określenia jego kwalifikacji prawnej - podano w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, powiadamiając też zawiadamiającego. Zadaniem organu w postępowaniu administracyjnym jest ustalenie stanu faktycznego, określenie którym przepisom prawa należy taki stan przyporządkować, a następnie rozstrzygnięcie sprawy. Celem postępowania administracyjnego jest zatem załatwienie sprawy co do jej istoty. Dopóki w toczącej się sprawie występują elementy materialnego stosunku prawnego obejmującego przedmiot postępowania, organ nie ma podstaw do umorzenia postępowania. Jeżeli przy podejmowaniu decyzji okaże się, że dla ustalonego stanu faktycznego należy zastosować inną podstawę prawną niż przyjęta we wcześniejszych fazach postępowania, nie oznacza to, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż sprawa ma nadal swój przedmiot, tyle, iż podlegający innej kwalifikacji prawnej. Zaskarżoną decyzję należało zatem uchylić z tego powodu, iż organ umorzył postępowanie, mimo że nie stało się ono bezprzedmiotowe. Przeciwnie, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikało, że postępowanie nadal ma przedmiot, wprawdzie nastąpiło umorzenie postępowania "wszczętego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego", lecz równocześnie stwierdzono, że "organ powinien wszcząć postępowanie w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego". Stwierdzenia te nie mają jednak pokrycia w materiale sprawy, gdyż z zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie wynika, by wszczynano je "na podstawie art. 48 Prawa budowlanego" lub też jakiegokolwiek innego przepisu prawa materialnego. Organ stwierdził jedynie na podstawie oględzin, że wykonano roboty budowlane bez zezwolenia i w tej sprawie wszczęto postępowanie. Kwalifikację prawną przyjęto dopiero w później wydanych decyzjach, co nie przesądzało o rzeczywistych podstawach prawnych właściwych do zastosowania dla ostatecznie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Skoro zaś okazało się, że stan faktyczny sprawy uzasadnia podjęcie czynności na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, to takie działania należało podjąć, kończąc postępowanie decyzją merytorycznie rozstrzygającą sprawę. Wcześniejsze fazy postępowania nie dostarczyły dostatecznych podstaw dowodowych do rozstrzygnięcia sprawy, a także stadium procesowe, w którym znalazła się sprawa, nie pozwalały organowi na prawidłowe rozstrzygnięcie, Nie zaistniały więc warunki do wydania decyzji w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Ocenę tę potwierdza stan sprawy ustalony w postępowaniu przed Sądem, szczególnie w świetle dołączonych, po zakończeniu sprawy administracyjnej, dokumentów i oświadczeń złożonych przez uczestnika postępowania i stronę. Nie ustalono bowiem rzeczywistego przebiegu wykonanej drogi w stosunku do granic działek zajmowanych przez skarżącego. Nie ustalono też jego tytułu do nieruchomości, ani nie określono jej granic w załącznikach do protokołu. Jak wynika z oświadczenia skarżącego, złożonego na rozprawie, załączników tych nie przedstawiono skarżącemu w dacie sporządzania i podpisywania przez niego protokołu. Uwzględniając treść art. 81 k.p.a. organ nie mógł zatem uznać tych okoliczności za udowodnione. Nie ustalono też z jakiego przepisu prawa materialnego skarżący wywodzi swój interes prawny do udziału w sprawie samowoli budowlanej, a zatem czy jest w tej sprawie stroną postępowania. Postępowanie w przedmiocie rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego jest bowiem zawsze postępowaniem wszczynanym z urzędu. Do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy "nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego" (art. 81 Prawa budowlanego) co oznacza, że ustawodawca nałożył na wymienione organy obowiązek działania z urzędu, niezależnie od ewentualnych wniosków czy zawiadomień osób trzecich. Zgłoszenie udziału w sprawie z zakresu prawa budowlanego przez taką osobę wymaga zatem oceny, czy wykazuje się ona własnym interesem prawnym, który uzasadniałby jej udział w postępowaniu wszczętym przez organ. Kwestia ta nie została w niniejszej sprawie wyjaśniona. Zaskarżoną decyzję, a także poprzedzające ją decyzje organu II i I instancji. uchylono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.).