IV SA 3785/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, As. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant T. Szpojankowski, po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2004 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. Z. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].08.2002 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...].06.2002 r. stwierdzającą nieważność decyzji - Wojewody [...] z dnia [...].02.2002 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji - Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].10.2001 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę przyłącza gazu oraz wewnętrznej instalacji gazowej dla budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu organ wskazał, iż po rozpatrzeniu wniosku M. P. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji ustalono, iż rażąco naruszyły one prawo w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Organy orzekające w sprawie błędnie przyjęły, że inwestor uzyskując zgodę większości współwłaścicieli nieruchomości wykazał się prawem do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego podjęte przez inwestora roboty budowlane wykraczały poza zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, a zatem wymagały zgody wszystkich współwłaścicieli. Takiej zgody inwestor nie uzyskał (jeden ze współwłaścicieli nie wyraził zgody), a zatem nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wydanie zatem pozwolenia na budowę nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, w związku z czym konieczne było stwierdzenie nieważności decyzji organu stopnia podstawowego oraz decyzji Wojewody [...] utrzymującej w mocy wadliwe rozstrzygnięcie. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła M.Z. W uzasadnieniu podała, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie przyjął brak wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nieruchomość, na której mają być prowadzone prace budowlane polegające na budowie przyłącza gazu i instalacji gazowej w budynku, stanowi współwłasność trzech osób. Przedstawiła zgodę większości współwłaścicieli (2-ch), gdy tymczasem organ uznał, że potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Wskazała, że w tym przypadku mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego w szczególności art. 201, zgodnie z którym do czynności zwykłego zarządu potrzebna jest jedynie zgoda większości współwłaścicieli, którą przedstawiła. Powołała się na stanowisko Sądu Najwyższego, zgodnie z którym instalowanie przyłączy, różnego rodzaju mediów, jak woda, gaz czy elektryczność należą do czynności zwykłego zarządu, ponieważ takie czynności nie pozbawiają współwłaścicieli możliwości korzystania z rzeczy wspólnej. Instalacja przyłącza gazowego została wykonana w wspólnej drodze i była czynnością zwykłego zarządu. Zdaniem skarżącej przesłanką unieważnienia decyzji administracyjnej nie może być naruszenie art. 138 § 1 kpa, jak podał w uzasadnieniu swojej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, gdyż nie jest to przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 kpa. Nadto obowiązek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczy jedynie etapu wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W sytuacji kiedy rozpoczęto roboty budowlane kwestia ewentualnego naruszenia prawa własności nie podlega ocenie organów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie sądowe nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.. U. nr 153, poz. 1270). Do rozpoznania skargi właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd nie jest związany granicami skargi. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do zbadania czy udzielone decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].10.2001 r. pozwolenie na budowę oraz decyzja Wojewody [...] z dnia [...].02.2002 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji rażąco naruszają prawo, czy też nie. W tym miejscu należy podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, które ma charakter nadzwyczajny, zmierzający do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności. Jest to samodzielne postępowanie, w którym organ ma obowiązek dokonania wnikliwej oceny kontrolowanej decyzji w aspekcie przesłanek nieważnościowych, wyliczonych w art. 156 § 1 kpa. W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] utrzymał w mocy pozwolenie na budowę wydane dla M.Z. Decyzja ta zatwierdziła projekt budowlany i udzieliła pozwolenia na budowę przyłącza gazu i instalacji gazowej dla budynku mieszkalnego położonego na działce nr ewid. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w M. Ulica [...] spełnia funkcję ciągu komunikacyjnego lecz nie jest uznana za drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. nr 71, poz. 838 ze zm.). Stanowi ona drogę wewnętrzną, której część, działka o nr ewid. [...] jest współwłasnością inwestorki M.Z., skarżącej M.P. i A.H. po 1/3. W drodze tej (ul. [...]) poprowadzony jest gazociąg średniego ciśnienia, do którego zgodnie z udzielonym pozwoleniem miała podłączyć się skarżąca, właścicielka działki [...] przylegającej do ul. [...]. Zgody na wybudowanie przyłącza gazu i instalacji gazowej dla budynku mieszkalnego nie wyraziła M.P. W ocenie organu centralnego brak tej zgody na czynności (budowa przyłącza) wykraczające poza zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną przesadza o tym, że inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do czynności zwykłego zarządu, wg ugruntowanego w doktrynie poglądu, zalicza się wszelkie czynności, mające na celu utrzymanie rzeczy w dotychczasowym stanie oraz zarządzanie nią dla umożliwienia korzystania z niej i pobierania pożytków. Nie ma jednak ustawowej definicji czynności zwykłego zarządu oraz niemożliwe jest ich wyczerpujące skatalogowanie. W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1994 r. powziętej w składzie siedmiu sędziów, wyrażono pogląd, że zmiany występujące w obrębie stosunków społeczno-gospodarczych, wymuszają rozszerzanie zakresu czynności zwykłego zarządu (por. uchwała SN III CZP 182/93, OSNCP 1994, nr 7-8, poz. 146). W konkretnej sprawie organ nie rozważył czy podłączenie się do istniejącego już gazociągu przeprowadzonego przez działkę nr [...], będącą współwłasnością i stanowiącą część ulicy [...], może być uznane za czynność zwykłego zarządu, gdy wspólna nieruchomość służy współwłaścicielom wyłącznie jako droga dojazdowa do ich oraz innych nieruchomości. Służebne przeznaczenie działki nr [...] umożliwiające jej właścicielom korzystanie z innych nieruchomości oraz okoliczność, ze gaz jest niezbędny dla zaspokojenia elementarnych potrzeb może wskazywać, iż jego instalowanie poprzez budowę przyłącza do budynku mieszkalnego mieści się w ramach czynności zwykłego zarządu na dokonanie, której potrzebna jest zgodnie z art. 201 k.c. jedynie zgoda większości współwłaścicieli. Stanowisko podobne zostało wyrażone w uchwale Sądu Najwyższego podjętej w dniu 19.04.2002 r. w sprawie sygn. akt III CZP 18/OZ, OSNC 2003/2/18. Badając zatem zaistnienie rażącego naruszenia prawa, w odniesieniu do konkretnych decyzji, organ administracji państwowej winien dokonać wnikliwej analizy i oceny tych decyzji, których wzruszenia dotyczy niniejsze postępowanie. Podkreślić w tym miejscu należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady trwałości decyzji administracyjnych, w związku z czym obowiązkiem organu nadzoru stwierdzającego nieważność orzeczenia jest przede wszystkim wykazanie, że naruszony został określony przepis prawa a także, że naruszenie to ma charakter rażący. Istotne jest przypomnienie, że ani ewentualna oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter naruszonych przepisów nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie praw. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, w wyniku czego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Uznanie, że naruszenie prawa ma charakter rażący wymaga szczegółowego uzasadnienia przez organ takiej oceny. W sprawie organ centralny poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że skarżona decyzja Wojewody [...] wydana została z naruszeniem art. 138 §1 pkt 1 kpa, ponieważ utrzymywała w mocy decyzję wydaną z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Ponownie rozpatrując sprawę organ w sposób nie budzący wątpliwości wykazać powinien, iż przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 kpa w odniesieniu do kontrolowanych decyzji zaistniała, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji, zgodnie z wymogiem zawartym w art. 107 § 3 kpa. Uwzględniając przytoczone wyżej uchybienie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja, a także decyzja ją poprzedzająca, zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w związku z czym orzeczono, jak w sentencji wyroku. Ponadto na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.. U. nr 153, poz. 1270) i art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) orzeczono, jak w pkt II i III wyroku.