IV SA 3796/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędziowie WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Asesor WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant Kinga Płociak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2004 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] sierpnia 2002 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia typu dowodowych analizatorów wydechu typu SD-400 produkcji firmy [...], Walia, Wielka Brytania 1. uchyla zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002r. 2. zasądza od Prezesa Głównego Urzędu Miar w W. na rzecz skarżącego J. K. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 roku Prezes Głównego Urzędu Miar w W. na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 roku Prawo o miarach (Dz.U. Nr 55 p. 248 z późn. zm.) oraz na podstawie badań wykonanych przez Laboratorium [...] Głównego Urzędu Miar i Pracowni [...] Wydziału Elektrycznego i Fizykochemii Okręgowego Urzędu Miar w [...], odmówił zatwierdzenia typu zgłoszonych przez firmę K., J. K., dowodowych analizatorów wydechu typu SD-400 produkcji firmy [...], Walia, Wielka Brytania, zwanych dalej analizatorami. Decyzja odmowna została podyktowana tym, że wyniki badań wykazały, iż zgłoszony do zatwierdzenia typu przyrząd nie spełnia wymagań określonych w § 14 ust. 1 i 3 załącznika do zarządzenia nr 20 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 13 lipca 2000r. w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o dowodowych analizatorach wydechu (Dz. Urzędu Miar i Probiernictwa Nr 4 poz. 22). Wymagania metrologiczne zawarte w zarządzeniu w zakresie zdolności przedmiotowego przyrządu do ich spełnienia podczas badania i oceny zostały określone zgodnie z zaleceniem R 126 "Evidential Breath Analyzers" (wydanie z 1998r.) Międzynarodowej Organizacji Metrologii Prawnej (OIML), której członkiem Polska jest od roku 1955. Z tą decyzją nie zgodził się wnioskodawca J. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą K. w W . Pismem z dnia [...] maja 2002r. zwrócił się do Prezesa Głównego Urzędu Miar o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 2002 roku została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz oparta na badaniach przeprowadzonych w sposób nierzetelny Przede wszystkim zaś wskazał, że zastosowanie przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji tj. załącznika do zarządzenia nr 20 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 13 lipca 2000r. (Dz. Urzędu Miar i Prob. Nr 4 poz. 22) oraz instrukcji stanowiącej załącznik do zarządzenia nr 21 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 13 lipca 2000 roku (Dz. Urzędu Miar i Prob. Nr 4 poz. 23), jest sprzeczne z art. 87 Konstytucji, który stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, oraz z ustawą z dnia 3 kwietnia 1993 roku Prawo o miarach (Dz.U. Nr 55 p. 248 ze zm.), która w art. 10 ust. 4 stanowi, że przyrządy podlegające legalizacji określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw gospodarki, który też zgodnie z art. 8 w/w ustawy określa wymagania techniczne i metody sprawdzania przyrządów pomiarowych. Nadto, gdyby nawet uznać legalność działania Głównego Urzędu Miar w tej sprawie, to należy podnieść, że zgodnie z przywołanym w decyzji zarządzeniem Nr 20 Prezesa GUM z 13 lipca 2000r. analizatory wprowadzone do obrotu lub użytkowania przed dniem [...] sierpnia 1999r. posiadające pozytywną opinię Instytutu Ekspertyz Sądowych w [...] oraz spełniające wymagania na podstawie których zostały dopuszczone do stosowania, mogą być stosowane do dnia 31 grudnia 2005 roku. Przepis ten dotyczy typów analizatorów [...]. W tej sytuacji wydawanie decyzji w sprawie zatwierdzenia typu było bezprzedmiotowe. W związku z popełnionymi błędami metodycznymi w trakcie badań przyrządów wnioskodawca zwrócił się o umożliwienie przeprowadzenia badań analizatorów z udziałem przedstawicieli producenta analizatorów. Pismem z [...] czerwca 2002r. Wiceprezes Głównego Urzędu Miar poinformowała J. K., że zgodnie z jego sugestią zawartą w piśmie z dnia [...] maja 2002 roku zostaną przeprowadzone ponowne badania zgłoszonych do zatwierdzenia typu analizatorów. Jednocześnie pouczony on został, że ma on prawo, jako strona, uczestniczyć w postępowaniu dowodowym, jakim będzie ponowne badanie analizatorów wydechu. Następnie pismem z dnia [...] czerwca 2002 roku Dyrektor Zakładu Fizykochemii GUM zwrócił się do wnioskodawcy z prośbą o skontaktowanie się z Kierownikiem Laboratorium [...] GUM w celu uzgodnienia zakresu badań, w których będzie uczestniczył wnioskodawca oraz terminu ich przeprowadzenia, wskazując, że najbardziej pożądanym ze względu na okres urlopowy byłby okres pomiędzy [...] czerwca a [...] czerwca 2002 roku. Na powyższe pismo J. K. nie odpowiedział, wystosował natomiast pismo do Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] czerwca 2002 roku, w którym nie zadeklarował ze swej strony oraz angielskiego producenta terminu udziału w ponownych badaniach analizatorów. Wnioskodawca nie mógł nawet w przybliżeniu określić, jaki termin badań byłby dla niego do zaakceptowania. W tym stanie rzeczy w związku z toczącą się procedurą ponownego rozpatrzenia sprawy Wiceprezes GUM w dniu [...] sierpnia 2002r. zwrócił się o informację na temat możliwego terminu wizyty producenta do Dyrektora Biura Służby Prewencyjnej Komendy Głównej Policji, głównego użytkownika dowodowych analizatorów wydechu, który był także zainteresowany sfinalizowaniem sprawy zatwierdzenia typu przedmiotowych analizatorów. W odpowiedzi z dnia [...] sierpnia 2002 roku wynikało, iż producent poinformował Dyrektora Biura Służby Prewencyjnej Komendy Głównej Policji, że przedstawiciel firmy [...] nie będzie mógł przybyć do Polski przed wrześniem 2002 roku. W piśmie z dnia [...] czerwca 2002 roku J. K. poprosił o zwrot przyrządów, które miały być przedmiotem wnioskowanego postępowania dowodowego, motywując to koniecznością dokonania ich przeglądu. W odpowiedzi Dyrektor Zakładu Fizykochemii GUM pismem z dnia [...] czerwca 2002 roku poinformował, że nie jest możliwe wydanie przedmiotowych przyrządów przed przeprowadzeniem dodatkowych badań, ponieważ przyrządy te, zgodnie z art. 136 k.p.a., będą poddane dodatkowemu postępowaniu w celu uzupełnienia dowodów. Pismem z dnia [...] lipca 2002 roku skierowanym do Prezesa GUM J. K. po raz kolejny zażądał zwrotu przyrządów, chociaż wnioskowane przez niego postępowanie dowodowe nie odbyło się ze względu na niestawienie się tak tych przedstawicieli, jak i wnioskodawcy, przy braku jakiejkolwiek informacji o ich dalszych zamiarach. Na skutek opisanych wyżej żądań pismem z dnia [...] lipca 2002 roku Wiceprezes GUM wyraził zgodę na odebranie przez wnioskodawcę z GUM-u przedmiotowych przyrządów. Zostały one ostatecznie odebrane w dniu [...] lipca 2002 roku. Przeprowadzono ponowne badania dwóch egzemplarzy analizatorów w Laboratorium [...] Głównego Urzędu Miar i Prezes GUM wydał w dniu [...] sierpnia 2002 roku decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2002 roku o odmowie zatwierdzenia typu dowodowych analizatorów wydechu SD–400 produkcji firmy [...]. W uzasadnieniu tej decyzji podniesione zostało, iż ponowne badania potwierdziły, iż zgłoszone do zatwierdzenia analizatory nie spełniają wymagań określonych w § 14 ust. 1 i 3 załącznika do zarządzenia nr 20 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 13 lipca 2000 roku w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o dowodowych analizatorach wydechu (Dz.Urz. Miar i Probiernictwa Nr 4 poz. 22). Na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] sierpnia 2002 roku J. K. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia wraz z zasądzeniem na jego rzecz kosztów postępowania w sprawie. Skarżący zarzucił, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 79 i 81 k.p.a. albowiem ponowne badania analizatorów odbyły się zarówno bez udziału skarżącego, jak i producentów analizatorów. Powtórzył argumenty z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy a mianowicie, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o zarządzenie, które zgodnie z art. 87 Konstytucji i art. 10 ust. 4 i art. 8 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 roku Prawo o miarach (Dz.U. Nr 55 p. 248 ze zm.) nie mogą stanowić podstawy do rozstrzygnięć decyzyjnych.. Z ostrożności procesowej skarżący podniósł, iż organ powołując się wielokrotnie w swojej decyzji na zarządzenie nr 20 będące podstawą do jej wydania pomija tekst, że zgodnie z jego przepisami analizatory wprowadzone do obrotu lub użytkowania przed dniem [...] sierpnia 1999 roku, posiadające pozytywną opinię Instytutu Ekspertyz Sądowych w [...] oraz spełniające wymagania, na podstawie których zostały dopuszczone od stosowania mogą być stosowane do dnia 31 grudnia 2005r., a zatem analizatory [...] mogą być stosowane do 31 grudnia 2005 roku W odpowiedzi na skargę Prezes Głównego Urzędu Miar wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze dowodził, iż stronie został zapewniony czynny udział w ponownym badaniu analizatorów. Czynność ta ostatecznie odbyła się pod nieobecność J. K., albowiem na pismo organu nie określił, w jakim terminie może on sam oraz producent analizatorów uczestniczyć w tych badaniach. Organ zaś był zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy w ramach terminów przewidzianych przepisami k.p.a. Badania analizatorów były przeprowadzone przez GUM i podległe mu urzędy terenowe według wszelkich reguł sztuki i z zachowaniem należytej staranności. Pan J. K., jeśli miał jakiekolwiek zastrzeżenia, mógł wykonać wszelkie badania we właściwych zagranicznych instytucjach metrologicznych i następnie przedłożyć ich wyniki Prezesowi GUM w celu uznania za równoważne zatwierdzeniu typu w trybie art. 19 ustawy Prawo o miarach z dnia 3 kwietnia 1993 roku (Dz.U. Nr 55 p. 248 z późn. zm.) Informowany wielokrotnie o takiej możliwości nigdy z niej nie skorzystał, co pozwala domniemywać, iż przedstawiciel producenta analizatorów nie dysponował w latach 2000-2002 żadnymi pozytywnymi wynikami badań, uzasadniającymi wydanie decyzji zatwierdzenia typu. Organ podkreślił, iż wbrew opinii wyrażonej przez autora skargi pojęcie "dowodowy analizator wydechu" jest zdefiniowane w § 3 pkt 1 przepisów metrologicznych o dowodowych analizatorach wydechu, stanowiących załącznik do zarządzenia nr 20 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 13 lipca 2000r. (Dz.Urz. Miar i Probiernictwa Nr 4 p. 22): "analizator - przyrząd do pomiaru zawartości alkoholu etylowego, zwanego dalej etanolem, w wydechu na podstawie analizy powietrza wydychanego z głębi płuc, stosowany do celów dowodowych". Zapis ten jest zgodny z art. 3.1 zalecenia OIML R 126. Opierając się na postanowieniach § 25 załącznika do zarządzenia nr 20 z dnia 13 lipca 2000r., o którym mowa powyżej Prezes GUM uznał pozytywne opinie Instytutu Ekspertyz Sądowych wydane dla dowodowych analizatorów wydechu przed [...] sierpnia 1999r., to znaczy przed wejściem w życie obowiązku kontroli metrologicznej dowodowych analizatorów wydechu w postaci zatwierdzenia typu i legalizacji, traktując je jako równoważne decyzji zatwierdzenia typu. Oznacza to, że analizatory wydechu wprowadzone do obrotu lub użytkowane przed dniem [...] sierpnia 1999 roku na podstawie pozytywnej opinii Instytutu Ekspertyz Sądowych mogą być nadal użytkowane do 31 grudnia 2005r., pod warunkiem spełnienia wymagań zawartych w § 25 oraz wymagań obowiązujących przy legalizacji ponownej poświadczonej uzyskaniem dowodu legalizacji w postaci świadectwa legalizacji, zachowując ważność przez okres 6 miesięcy. Ustosunkowując się do zarzutów natury formalno-prawnej dotyczących podstaw prawnych działalności Prezesa Głównego Urzędu Miar i jego upoważnień ustawowych do wydawania aktów prawnych należy stwierdzić, że sprawy te jednoznacznie reguluje w szczególności art. 78 ustawy z dnia 22 grudnia 2000r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 120 p. 1268) W oparciu o ten artykuł zarządzenie Prezesa GUM wydane na podstawie ustawy – Prawo o miarach zachowuje moc do czasu ich zastąpienia przez akty wydane w formie przewidzianej w zmienionej ustawie – Prawo o miarach, a więc w formie odpowiednich rozporządzeń Ministra Gospodarki. W tym względzie Prezes GUM powołał się na dwie opinie w tej sprawie – Rządowego Centrum Legislacji z dnia [...] stycznia 2001 roku i z dnia [...] stycznia 2002 roku, które dla centralnego organu administracji rządowej, jakim jest Prezes GUM mają moc bieżącej wykładni prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 20 września 2002r. nr 153, poz. 1271 Nr 240 poz.2052) – sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie zaś z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Owa kontrola dotyczy badania decyzji i innych działań oraz aktów pod względem zgodności z obowiązującym prawem. W niniejszej sprawie, jak wynika z treści uzasadnień obu decyzji, Prezes Głównego Urzędu Miar odmówił zatwierdzenia typu dowodowych analizatorów wydechu typu SD – 400 wobec niespełnienia przez nich wymagań określonych w § 14 ust. 1 i 3 załącznika do zarządzenia nr 20 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 13 lipca 2000r. w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o dowodowych analizatorach wydechu (Dz, Urz. Miar i Probiernictwa Nr 4 poz. 22). Owo zarządzenie, jak wynika z jego treści, zostało wydane na podstawie art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 roku Prawo o miarach (Dz.U. Nr 55 poz. 248 z 1997, Nr 43 poz. 272 i Nr 121 poz. 770) Badania przedstawionych do zatwierdzenia typu analizatorów, co wynika również z treści uzasadnień decyzji, przeprowadzone zostały zgodnie z instrukcją sprawdzenia dowodowych analizatorów wydechu, stanowiącą załącznik do zarządzenia nr 21 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 13 lipca 2000r. (Dz.Urz. Miar i Probiernictwa Nr 4 P. 23), wydanego w oparciu o art. 8 pkt 2 cyt. wyżej ustawy o miarach. Tymczasem zgodnie z brzmieniem art. 8 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 roku Prawo o miarach (Dz.U. Nr 55 poz. 248 z późn. zm.) na datę wydania zaskarżonej decyzji wymagania techniczne i metrologiczne, którym powinny odpowiadać przyrządy pomiarowe podlegające kontroli metrologicznej oraz metody i przebieg sprawdzenia lub podania zgodności właściwości przyrządów pomiarowych z wymaganiami, winny być określone w drodze rozporządzenia, wydanego przez ministra właściwego do spraw gospodarki. Owo brzmienie art. 8 ustawy o miarach zostało nadane poprzez art. 47 pkt. 3 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 roku o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawanych aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. 120 1268) z dniem 30 marca 2001 roku a następnie przez art. 11 ustawy z dniem 21 grudnia 2001 roku o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz o zmianie ustaw (Dz.U. 01 154.1800) z dnia 1 stycznia 2002 roku. Powyższe nowelizacje art. 8 ustawy o miarach podyktowane były tym, iż w dniu 17 października 1997 roku weszła w życie ustawa zasadnicza jaką jest Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej, która stanowi w art. 87 ust. 1, że źródłem powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczpospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Powstała zatem, zgodnie z art. 241 ust. 6 Konstytucji, konieczność zmiany upoważnień ustawowych i wydania nowych aktów prawnych w formie rozporządzeń, które zastąpiły dotychczas obowiązujące zarządzenia, wydawane przez Prezesa Głównego Urzędu Miar, albowiem w myśl art. 93 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty i nie mogą stanowić podstawy materialno-prawnej do wydawania decyzji wobec obywateli. Mimo wymogu zawartego w art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, minister właściwy do spraw gospodarki nie wydał rozporządzenia na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 8 ustawy z 1993 roku o miarach, natomiast podstawą wydania zaskarżonej decyzji były przepisy w formie zarządzeń Prezesa Głównego Urzędu Miar z 13 lipca 2000r., które nie stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa w naszym kraju. Oceny prawnej w niniejszej sprawie nie zmienia treść przepisu art. 78 ustawy z dnia 22 grudnia 2000r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. 120 poz. 1268) oraz treść przepisu art. 51 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. 2001r. Nr 154 poz. 1800), które dotyczą przedłużenia mocy prawnej zarządzeń Prezesa Głównego Urzędu Miar do czasu wydania rozporządzeń na podstawie upoważnień ustawowych zmienionych powyższymi ustawami, albowiem utrzymanie w mocy bądź przedłużenie okresu stosowania przepisów nie stanowiących źródła powszechnie obowiązującego prawa w Polsce pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 87 ust. 1 i 93 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił zastosowania wskazanych przepisów załącznika do zarządzenia nr 20 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 13 lipca 2000r. w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o dowodowych analizatorach wydechu (Dz.Urz. Miar i Probiernictwa Nr 4 poz. 22) i przepisów załącznika do zarządzenia nr 21 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 13 lipca 2000r. (Dz.Urz. Miar i Probiernictwa Nr 4 poz. 23), zaś oparte na nich decyzje podlegają uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 podpunkt a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270). Z uwagi na stwierdzone uchybienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za zbędne rozważenie pozostałych zarzutów skarżącego, gdyż z przyczyn omówionych wyżej zaskarżone decyzje nie mogły się ostać. Ponownie rozpoznając sprawę Prezes Głównego Urzędu Miar rozpozna zgłoszony przez skarżącego wniosek w oparciu o nowy stan prawny tj. o Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2003r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać analizatory wydechu (Dz. U. 03 Nr 67 p. 626) wydane w oparciu o przepisy ustawy z 11 maja 2001r. Prawo o miarach (Dz. U. 63 p. 636 z późn. zm.) Sąd w niniejszej sprawie nie zastosował art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 p. 1270) albowiem uchylone decyzje nie nadają się do wykonania. O kosztach Sąd orzekł w myśl art. 200 cyt. wyżej ustawy.