IV SA 3798/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Asesor WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Protokolant Rafał Kubik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2005 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. B. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 7/IV SA 3798/03 Uzasadnienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...].04.2003r. na podstawie art. 104 i art.105 § 1 kpa po rozpoznaniu sprawy dotyczącej drogi wewnętrznej dojazdowej do działki nr ewid. [...] w miejscowości C. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...].10.2000r. zostało wszczęte na wniosek A. B. postępowanie administracyjne w sprawie wykonania dojazdu do działki nr [...] w wyniku, którego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].12.2000r. nakazał Ochotniczej Straży Pożarnej w L. rozbiórkę drogi wewnętrznej stanowiącej dojazd do działki nr [...] powstałej w wyniku robót ziemnych poprzez zasypanie brzegu stawu wodnego wzdłuż granicy działki stanowiącej własność A. B. . W wyniku wniesienia odwołania przez adresata przedmiotowej decyzji- Zarząd Ochotniczej Straży Pożarnej w L., organ drugiej instancji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...].06.2001r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i nakazał rozbiórkę drogi wewnętrznej K. C. Po uprawomocnieniu się decyzji organu drugiej instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie egzekucyjne w sprawie rozbiórki drogi w stosunku do K. C.. C. pismem z dnia [...].12.2001r. stwierdził, że w dniu [...].11.2001r. wykonał rozbiórkę drogi wewnętrznej na odcinku, który wybudował, a także wyjaśnił, iż pozostałość drogi poza odcinkiem, który rozebrał była wykonana przed wejściem w życie ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane. Powiatowy Inspektor wskazał, że z treści protokołów kontroli i oględzin wynika, że istotnie dokonywana była stopniowa rozbiórka, lecz całość decyzji nakazującej nie została wówczas zrealizowana przez zobowiązanego. Na skutek wszczętego postępowania na wniosek K. C. przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji organu drugiej instancji - Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2001r. z uwagi na naruszenie przepisu art. 15 kpa stanowiącego, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W wyniku powyższego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...].12.2000r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Rozpatrując sprawę ponownie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. podniósł, że na skutek czynności rozbiórkowych polegających na likwidacji zjazdu nad przepustem drenażowym z drogi gminnej oraz wykonania przekopu w wykonanym dojeździe do działki nr [...], powstały nowe istotne okoliczności, które należy uwzględnić. Wykonanie udrożnienia rowu przydrożnego przez Urząd Gminy w dniu [...].01.2002 r. odprowadzającego nadmiar wody ze stawu wiejskiego jak również powstanie lustra wody na odcinku byłego przejazdu- skutecznie uniemożliwiło jakikolwiek ruch pojazdów lub pieszych od strony stawu wzdłuż działki nr [...] stanowiącej własność A. B.. W ocenie organu powyższe fakty są ewidentne i nie można przedmiotowej sprawy rozpatrywać w oparciu o przepisy obowiązującej ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane, gdyż nie występuje na obecnym etapie postępowania- droga, a tym samym obiekt budowlany. Z powyższych względów bezpodstawne byłoby orzeczenie o przymusowej rozbiórce drogi wewnętrznej, gdyż działanie takie doprowadziłoby do stanu fikcji faktycznej i prawnej. Analizując stan faktyczny przedmiotowej sprawy organ stwierdził, iż występuje tu w pełni niemożność orzekania co do istoty sprawy i umorzył decyzją z dnia [...].04.2003r. postępowanie administracyjne. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w toku postępowania żaden z organów orzekających nie poddał w wątpliwość dokonanej klasyfikacji obiektu tj. nasypu wykonanego na lustrze wody stawu wioskowego. Ponadto przesłanką uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu- samowoli budowlanej było wyłącznie naruszenie zasady dwuinstancyjności w stosunku do strony postępowania. Zdaniem strony skarżącej uznanie postępowania za bezprzedmiotowe jest nieuzasadnione w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego. Skarżąca podniosła, że błędnym jest przyjęcie, iż częściowa rozbiórka obiektu budowlanego pozbawia ten obiekt cech obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Taka interpretacja prowadzi bowiem wprost do legalizacji, częściowo rozebranej, samowoli budowlanej jak również narusza uzasadnione interesy stron postępowania. Wykonane w przedmiotowej sprawie roboty budowlane, jedynie częściowo – w niewielkim stopniu zlikwidowały niedogodności związane z użytkowaniem drogi. Skarżąca zarzuciła ponadto, iż postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone należycie, tj. w stopniu umożliwiającym zajęcie przez organ stanowiska w sprawie co do osoby inwestora oraz okresu w jakim prowadzone były roboty budowlane. W ocenie skarżącej nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, który stanął na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą podstawy do umorzenia postępowania. Takie rozstrzygnięcie prowadzi bowiem do działań dokonanych wbrew przepisom prawa budowlanego jak również narusza zasady prawa własności. Zmierza więc nie tylko do legalizacji samowoli budowlanej ale również akceptuje łamanie podstawowych zasad państwa prawa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...].08.2003r. na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r.,Prawo budowlane po rozpatrzeniu odwołania A. B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że argumenty podnoszone w odwołaniu nie mogą skutkować uchyleniem przedmiotowej decyzji, gdyż organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. Skoro zatem organ ten ustalił, że w przedmiotowej sprawie sporna inwestycja na etapie orzekania nie stanowiła drogi dojazdowej, to dalsze prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy stało się bezprzedmiotowe, w rozumieniu przepisu art. 105 § 1 kpa. Od powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca podniosła zarzut naruszenia prawa poprzez niezastosowanie przepisów art. 48 i 50 Prawa budowlanego, ponadto błędną interpretację przepisu art. 3 Prawa budowlanego oraz zupełne pominięcie przepisu art. 4 Prawa budowlanego. W jej ocenie niezastosowanie w przedmiotowej sprawie powołanych przepisów stanowi naruszenie przez organy administracji zasady wyrażonej w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na mocy art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. a postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Skarga jest zasadna. Decyzje obu organów nadzoru budowlanego zostały wydane z naruszeniem art. 105 § 1 kpa. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w powołanym przepisie zachodzi w sytuacji braku przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek A. B. z dnia [...].10.2000r. w sprawie wykonania dojazdu do działki nr [...] od drogi gminnej relacji C.. Po dokonaniu oględzin w terenie ustalono, z udziałem stron, że przedmiotowy dojazd wykonano w wyniku robót budowlanych ziemnych poprzez częściowe zasypanie części brzegowej stawu wodnego wzdłuż granicy z działką nr ewid. [...] stanowiącej własność A. B.. Powstały w wyniku robót dojazd drogowy umocniono faszyną naturalną (drewnianą) od strony stawu oraz częściowo od strony ogrodzenia działki sąsiedniej oraz wyposażono w przejazd drenażowy. Przedmiotem postępowania zgodnie z wnioskiem A. B. z [...].10.2000r. winno być postępowanie zmierzające do zbadania legalności przeprowadzonych robót budowlanych, które na zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia [...].10.2000r. zostały określone, jako wykonanie dojazdu do działki nr [...] położonej w C. gm. G.. Jak wyżej wskazano umorzenie postępowania może nastąpić, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Może także organ umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony i nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Wbrew zapatrywaniu organów orzekających w sprawie nie wystąpiła żadna z przyczyn uzasadniających zgodnie z art. 105 kpa umorzenie postępowania. Nie występowały okoliczności powodujące bezprzedmiotowość sformułowanego przez A. B. żądania i nie zostało ono cofnięte przez wnioskodawczynię. Organ I instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...].04.2003 umorzył postępowanie ponieważ na obecnym etapie postępowania nie występuje droga a tym samym obiekt budowlany. Przedmiotem postępowania jak wynika z wniosku o wszczęcie tego postępowania były natomiast roboty budowlane, określone jako wykonanie dojazdu. Z oględzin w terenie zaś wynikało, że było to zasypanie części brzegowej stawu wodnego. Skarżąca na rozprawie przed Sądem administracyjnym wyjaśniła, że celem jej działań jest doprowadzenie do stanu jaki istniał przed wykonaniem nasypu, do którego użyto osiemnastu wywrotek ziemi. Przedtem głębokość stawu wynosiła półtora metra obecnie po częściowym wybraniu ziemi na skutek usuwania samowoli przy brzegu głębokości wynosi 40 cm, a więc w jej ocenie skutki samowoli nie zostały usunięte w całości. Przede wszystkim należy zarzucić organowi I instancji, że nie dokonał wszechstronnego wyjaśnienia sprawy zgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy. Roboty budowlane w postaci nasypu wykonano bowiem w różnym czasie i przez różne podmioty. Jednym z elementów było podniesienie nasypu przez C. i wykonanie drogi dojazdowej do własnej działki. Tę drogę inwestor usunął w tym sensie, że nie jest to droga dojazdowa. Zakres jednak samowoli był szerszy z tym, że nie ustalono, kto i kiedy roboty budowlane w postaci nasypu wykonał. Rzeczą organów nadzoru budowlanego było ustalenie, czy na te roboty budowlane- wykonanie nasypu na lustrze wody stawu wymagane było pozwolenie lub zgłoszenie a w razie orzeczenia nakazu rozbiórki uwzględnienie faktu, że adresatem takiej decyzji może być nie tylko inwestor ale także właściciel bądź zarządca nieruchomości. Z powyższych względów wobec naruszenia przez organy administracji przepisów art. 105, a także art. 7 i 77 kpa Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1c Ustawy z dnia 30.08.2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2000r. Nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.