IV SA 3816/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Asesor WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), Protokolant Rafał Kubik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2005 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Uzasadnienie. Decyzją z dnia [...] października 2002 r. Starosta [...] zatwierdził dla U. i W. K. oraz H. P. projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem na mieszkanie usytuowanego na działkach nr [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. Wojewoda [...] na skutek odwołania Z. chyba utrzymał powyższą decyzję w mocy. Wniosek o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na przebudowę złożył Z.C. Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia U. i W. K. oraz H. P. pozwolenia na przebudowę oraz nadbudowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem na mieszkanie na działkach nr [...] w [...]. W uzasadnieniu podał, ze w trakcie wznowionego postępowania Z. Ch. dostarczył pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z którego wynika, że działka na której znajduje się budynek przewidziany do przebudowy i nadbudowy jest zabudowany w 40%, a nie w 29% jak ustalono poprzednio. Stwierdzono, ze w dniu [...] lutego 2001 r. i [...] września 2002 r. Wójt Gminy [...] wydał na nadbudowę przedmiotowego budynku gospodarczego decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W trakcie prowadzonego postępowania organu I instancji wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z prośbą o zbadanie zgodności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z planem zagospodarowania przestrzennego w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 5 sierpnia 2002 r. stwierdziło, że zamienienie inwestycyjne polegające na nadbudowie budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne nie jest sprzeczne z ustaleniami szczegółowymi, gdyż nadbudowa nie spowoduje powiększenia powierzchni zabudowy działek ponieważ z zasady odbywa się w granicach istniejącego budynku, co również nie koliduje z ustaleniami części ogólnej planu dotyczącym działek przeinwestowanych ( dla działek o wielkości do 1000 m² plan dopuszcza 30% zabudowy ). Tak więc zarzut niezgodności projektowanej inwestycji z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...] dotyczących działek przeinwestowanych w świetle pisma Samorządowego kolegium Odwoławczego jest niezasadny. Jak wykazało wznowione postępowanie decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza przepisów prawa materialnego i uzasadnionych interesów stron, a fakt udowodnienia, że działki nr [...] na których ma być realizowana sporna inwestycja zabudowane są w 40%, nie miał wpływu w istocie na treść decyzji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa po rozpatrzeniu odwołania Z. C. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że rozstrzygniecie Wojewody [...] jest błędne i zachodzi konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ wojewódzki. Organ II instancji wskazał, że postanowienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wiążą organ wydający pozwolenie na budowę, które nie może pozostać z nimi w sprzeczności. Jednakże przed wydaniem pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest na mocy art. 35 ust. 1 pkt1 ustawy – Prawo budowlane z 19994 r. sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki m.in. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy jednoznacznie nie wynika, czy realizacja spornej przebudowy oraz nadbudowy budynku gospodarczego z przeznaczeniem na mieszkanie w szczególności na zakres inwestycji jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] października 2002 r. Rozstrzygając sprawę organ wojewódzki wskazując na fakt zabudowy spornych działek w 40% nie rozpatrzył tej kwestii w kontekście ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], który stanowi podstawę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu milczy w kwestii wielkości zabudowy działki, a precyzuje ją miejscowy plan – organ wydający pozwolenie na budowę jest również nim związany. Organ administracji architektoniczno-budowlanej w weryfikacji decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. nie wskazał jednoznacznie, że wskazana decyzja nie wyczerpuje dyspozycji art. 145 kpa, zatem w związku z faktem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł W. K. Zaskarżonej decyzji zarzucił nie uwzględnienie stanu faktycznego oraz, ze przy rozpatrywaniu sprawy pominięto istotne dowody na które w swej decyzji powołuje się Wojewoda [...]. Skarżący wyjaśnił, że w toku wznowionego postępowania Wojewoda [...] dokonał szczegółowego merytorycznego rozpatrzenia sprawy i jego zdaniem nie zachodzi konieczność dokonywania tego ponownie. Co do zgodności planowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...], , wypowiedział się organ właściwy jakim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pismem z dnia 5 sierpnia 2002 r., którego nie uwzględniono w zaskarżonej decyzji, a stanowiło podstawę rozstrzygnięcia decyzji Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 97 ust 1 ustawy z dnie 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Orawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. ( dz. U. nr 153 poz. 1271 z późn. zm.). Skarga jest zasadna , lecz z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, bowiem zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji , gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W przeciwieństwie do decyzji organu odwoławczego określonych w art. 138 § 1 kpa , który nie ustanawia przesłanek ich wydania, organ może decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2 wydać tyko wówczas, gdy spełnione SA przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym in fine tego przepisu tj. wówczas, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 kpa, tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego ( uzupełniającego ) postępowania dowodowego. Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest zatem wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi, chociaż sposób ich sformułowania w tekście przepisu pozostawia organowi drugiej instancji pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły. Nie budzi jednak żadnej wątpliwości, że organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 kpa powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie – co organ I instancji musi wyjaśnić w całości lub w znacznej części. W przedmiotowej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając jak w zaskarżonej decyzji naruszył dyspozycję art. 138 § 2 kpa. W ocenie Sądu rzeczą organu II instancji było zakończenie postępowania dowodowego i wydanie merytorycznej decyzji gdyż organ I instancji przeprowadził w całości postępowanie dowodowe. Naczelny Sąd Administracyjny w swoich wyrokach wielokrotnie podkreślał, że organ odwoławczy może wydać decyzję określoną w art. 138 § 2 kpa, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub części. Potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości zachodzi wówczas, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, zaś przeprowadzenia go w znacznej części konieczne jest, gdy organ I instancji nie przeprowadził przeważającej części postępowania wyjaśniającego. Dotyczyć będzie to także wypadków, gdy postępowanie wyjaśniające w całości lub znacznej części zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych ( wyrok NSA z 2 kwietnia 2001 r. sygn. akt IV SA 2008/99 LEX nr 54745 ). W niniejszej sprawie organu II instancji orzekając jak w decyzji z [...] sierpnia 2003 r. nie zawierając w uzasadnieniu żadnych wytycznych dla Wojewody [...] uchylał się od podjęcia merytorycznej decyzji. Kasacyjna decyzja organu II instancji dopuszcza się ponadto obrazy art. 12 § 2 kpa – nakazującego organowi działać wnikliwie i szybko, posługując się jak najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy ( wyrok NSA z dnia 28 czerwca 1982 r. sygn. akt I SA 406/82 ). Mając na uwadze powyższe Sad orzekł jak w pkt I wyroku w trybie art. 145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Na podstawie art. 152 wymienionej wyżej ustawy orzeczono w pkt II wyroku, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku .