IV SA 3829/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.) Protokolant Julia Dobrzańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2004 r. sprawy ze skargi Centralnego Ośrodka [...] "M.“ w P. na decyzję Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2002 r.; II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz Centralnego Ośrodka [...] "M." w P. 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2003 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. stwierdzającą, że objęte na dzień 1 września 1939 r. lwh 99 gm. kat P. 1. parcele budowlane 1. kat: [...], [...] i [...]; 2. parcela gruntowa [...] - podpadają pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że parcele budowlane I kat. [...], [...] i [...] oraz parcela gruntowa [...] weszły w skład resztówki majątku P. (o powierzchni 103,2354 ha), wyłączonej spod parcelacji w trybie art. 15 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i przeznaczonej na rzecz U. w K. (w którego administracji znajdowała się od roku 1945) z przeznaczeniem na potrzeby Instytutu Z. w Z. tj. na cele doświadczalno-naukowe w zakresie hodowli karpia, a także bydła i trzody chlewnej. W chwili obecnej działka nr [...] stanowi własność [...] im. [...] w P. , właścicielem działek nr [...], [...] i [...] jest Skarb Państwa, zaś [...] w P. jest użytkownikiem gruntów tych działek i właścicielem wzniesionych na nim budynków. Organ odwoławczy stwierdził, że zespół dworsko-parkowy majątku ziemskiego w P. był powiązany z majątkiem przez osobę jego właściciela P. O., a wiec w sensie podmiotowym, a przy tym powiązanie to wypełniało przesłankę art. 2 ust. 1 lit. e dekretu dotyczącą stanu prawnego nieruchomości - własność tej samej osoby prawnej lub fizycznej. Ponadto zespół dworsko-parkowy stanowił miejsce zamieszkania właściciela majątku, czyli tzw. ośrodek majątku. Majątek ziemski o charakterze rolnym, którym był majątek w P. stanowił także zaplecze dla funkcjonowania powiązanego z nim organizacyjnie zespołu dworsko-parkowego. Twierdzenie wnioskodawców, że zespół dworsko-parkowy był wykorzystywany na cele mieszkalne nie oznacza, zdaniem organu odwoławczego, że nie wchodził w skład majątku ziemskiego o charakterze rolniczym. Wykorzystywanie przez właściciela obiektów budowlanych, a do takich należały zespoły pałacowo-parkowe jako miejsca jego zamieszkania mieści się w prawie właściciela obiektu do zarządzania nim w sposób odpowiadający jego potrzebom, nie oznacza jednak, że z tego powodu zespół taki nie był częścią majątku ziemskiego tego właściciela i nie oznacza również, że nie podpadał pod działanie art. 2 ust.l lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ odwoławczy uznał także, że Wojewoda [...], mając na uwadze stanowisko NSA przedstawione w uzasadnieniu wyroku z dnia 19.IX.2000 r. prawidłowo zbadał okoliczności - istnienia bądź nie istnienia - związku funkcjonalnego pomiędzy parcelami objętymi wnioskiem a resztą majątku ziemskiego w P. . Wyróżniono następujące powiązania zespołu pałacowo-parkowego z całością majątku: * organizacyjne - właściciel zamieszkujący budynek dworu (Pb [...]) decydował o losie majątku rolnego w P. , podejmował kluczowe decyzje dotyczące funkcjonowania gospodarstwa mimo iż bieżący zarząd sprawowali rządcy majątku (zamieszkujący oficynę na pb [...]), * finansowe: gospodarstwo stanowiło podstawowe źródło dochodów rodziny, m.in. budynek dworu był utrzymywany z dochodów pochodzących z rolniczej działalności prowadzonej w majątku, * terytorialne: budynki dworu, oficyn oraz parcela gruntowa [...] otoczone są użytkami rolnymi tj. sadem i ogrodem warzywnym, w/w budynki sąsiadują z budynkami związanymi bezpośrednio z produkcją rolną, m.in. w momencie wejścia w życie dekretu o reformie rolnej budynek dworu stykał się (z nie istniejącym obecnie) budynkiem chlewni, do dzisiaj budynek oficyny na działce [...] przylega do obory dla krów, - siły roboczej: w budynkach oficyn pałacu mieszkali pracownicy majątku rolnego. Powyższe powiązania zdaniem organu odwoławczego świadczą o funkcjonalnym związku zespołu dworsko-parkowego z całym majątkiem ziemskim. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosły A. O. i P. P.. Skarżący zarzucili: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. 0. przeprowadzeniu reformy rolnej wskutek przyjęcia, że zespół pałacowo - parkowy w P. pozostawał w funkcjonalnej łączności z nieruchomością ziemską 1. służył realizacji celów reformy rolnej, - naruszenie art. 30 ustawy o NSA oraz art. 80, 107 § 3 i art. 35 kpa, wskutek nie zastosowania się organów administracji rządowej do jednoznacznie wyrażonej oceny prawnej dotyczącej meritum sprawy, wybiórczą ocenę materiału dowodowego i powoływanie w uzasadnieniu skompromitowanych poglądów służących jedynie przewlekaniu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że zespół pałacowo-parkowy, który znajdował się na przedmiotowych czterech działkach nie spełniał żadnej funkcji wytwórczej w rolnictwie i dlatego nie istniała funkcjonalna łączność pomiędzy nimi a majątkiem ziemskim. Związki terytorialne i pracownicze nie nadają się do oceny przeznaczenia nieruchomości. Podnoszone przez organ sąsiedztwo oficyny dworskiej z oboranie ma wpływu na ocenę przeznaczenia tej wyodrębnionej prawnie i fizycznie działki, na której stał i nadal stoi budynek dawnej oficyny. Zawężenie oceny dowodów jedynie do fizycznego sąsiedztwa działek i pomijanie ich geodezyjno-prawnej odrębności świadczy o wybiórczym traktowaniu zabranego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł ojej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Rozważając zarzuty skargi Sąd uznał, że są one trafne, a sprawa nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym jej rozstrzygnięcie zgodne z prawem. Zgodnie z treścią art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368), obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także art. 153 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Również ocena prawna wyrażona w orzeczeniu NSA, wydanym przed 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia (art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Uznać należy za zasadny zarzut skarżących, że w sprawie został naruszony ten przepis. Naczelny Sad Administracyjny w swym wyroku z dnia 19 września 2000 r. wskazał na to, iż w sprawie niniejszej omawiane działki uwidocznione są na mapach i oznaczone numerami, że nie budzi wątpliwości w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przeznaczenie i sposób ich wykorzystywania przez właściciela. Działki te jako nie będące nieruchomością o charakterze rolniczym tak były traktowane przez organy administracyjne, o czym świadczy treść powołanej w skardze i dołączonej do akt sprawy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. Błędny byłby pogląd, że sam fakt zamieszkiwania przez właściciela nieruchomości ziemskiej w pałacu i korzystanie przez niego z parku przesądza o podpadaniu tej części nieruchomości pod działanie dekretu. Wprawdzie organ powołuje się na tenże wyrok NSA, lecz faktycznie postępuje wbrew wyrażonej w nim ocenie prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, które wiążą ten organ, a także orzekający obecnie Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem także przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Organy orzekające w sprawie nie poczyniły bowiem ustaleń mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Powinność dokładnego wyjaśnienia treści żądania strony wynika z ciążącego na organie administracji z mocy art. 7 kpa obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Przede wszystkim nie wyjaśniono charakteru działek, których dotyczył wniosek skarżących i nie rozważono ich ewentualnego związku funkcjonalnego z pozostałymi nieruchomościami ziemskimi. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie "związku funkcjonalnego" było wielokrotnie wyjaśniane. Wskazywano, że związek taki zachodzi, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez zespołu pałacowego i odwrotnie. Przy dokonywaniu oceny, czy określona nieruchomość, w tym także zespół pałacowo-parkowy podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej niezbędne jest ustalenie, czy istniał związek funkcjonalny, a nie podmiotowy (zamieszkiwanie właściciela ), "finansowy", "terytorialny" pomiędzy tą częścią a pozostałymi gruntami o charakterze rolnym. Należy zgodzić się z zarzutami skargi, że organ nie dokonał tej oceny w odniesieniu do konkretnej nieruchomości a zawężenie oceny dowodów jedynie do fizycznego sąsiedztwa działek i pomijanie ich geodezyjno-prawnej odrębności świadczy o wybiórczym traktowaniu zabranego materiału dowodowego, który nawet nie jest powołany przez organy w uzasadnieniu. Stwierdzenie, że zespół pałacowo-parkowy stanowił część składową majątku ziemskiego jest w tej sytuacji gołosłowne, nie poparte żadnymi konkretnymi argumentami, odnoszącymi się do stanu faktycznego sprawy. Ocena taka winna być wynikiem wnikliwej analizy przeznaczenia konkretnych działek i uwzględniać ich faktyczne wykorzystanie. Podnoszone przez organ sąsiedztwo oficyny dworskiej z oboranie ma wpływu na ocenę przeznaczenia tej wyodrębnionej prawnie i fizycznie działki, na której stał i nadal stoi budynek dawnej oficyny. Ponadto organy obu instancji nie oceniły znajdujących się w aktach sprawy decyzji z [...].XI.1972 r. o wpisaniu przez Wojewódzkiego Konserwatora Zbytków do rejestru zabytków d. pałacu i dwóch oficyn wraz z najbliższym otoczeniem parkowym, a także decyzji Wojewody [...] z dnia [...].IV.1982 r. o wpisaniu do rejestru zabytków całego zespołu pałacowo-parkowego wraz z parkiem i pozostałościami zabudowań zespołu gospodarczego. Nie oceniły także znajdującej się w aktach sprawy obszernej "dokumentacji historycznej" sporządzonej przez Pracownię Konserwacji Zabytków w kontekście możliwości istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy XVIII - wiecznym pałacem, posiadającym wartość zabytkową, historyczną, architektoniczną a majątkiem wykorzystywanym do prowadzenia działalności gospodarczej. Dekret o reformie rolnej nie zawierał definicji pojęcia "nieruchomości ziemskie". Pojęcie to zdefiniowane zostało w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. W 3/89, OTK 1990/1/26, w której Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że definiując pojęcie "nieruchomości ziemskiej" z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przyjąć należy, że ustawodawca, poprzez określenie nieruchomości przymiotnikiem "ziemskie", miał na względzie te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy. Wniosek taki znajduje uzasadnienie zarówno w tytule dekretu ("o przeprowadzeniu reformy rolnej"), jak też z treści niektórych przepisów dekretu oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51), np.: 1) art. 1 ust. 2 lit. "a" i "b" dekretu stanowi, że przeprowadzenie reformy rolnej obejmuje "upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych, tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców"; 2) art. 6 dekretu nakazuje Ministrowi Reform Rolnych objęcie zarządu nad przejętymi nieruchomościami ziemskimi "wraz z budynkami, całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego", zaś z art. 11 ust. 1 dekretu wynika, że "inwentarz żywy i martwy przejęty z gospodarstw parcelowanych zostanie rozdzielony między nowo utworzone gospodarstwa dla bezrolnych...". Intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym, że przez inne podmioty. Z tych przepisów nie wynika natomiast, ażeby na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości nie mające takiego charakteru (...), nie pozostające w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym, wydzielone prawnie lub fizycznie przed 1 stycznia 1939 r.. Natomiast na tle przepisów prawa cywilnego i prawa dotyczącego ustroju ksiąg wieczystych obowiązujących w 1944 r., dla wyodrębnienia części nieruchomości rolnej z przeznaczeniem na inny niż rolny cel nie był niezbędny wpis w księdze wieczystej (hipotecznej, gruntowej). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego "oznaką wyodrębnienia fizycznego są w zasadzie granice działki. Nie musza one być uwidocznione w terenie. Wystarczy, gdy są one uwidocznione na urzędowych mapach albo też, gdy na innej podstawie mogą być w terenie ustalone". Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, podzielając w pełni stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w przytoczonej uchwale uznał za szczególnie istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stwierdzenie, że na cele reformy rolnej dekret przeznaczał nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności rolniczej. Stwierdzenie to uzasadnia przyjęcie, że przy orzekaniu na podstawie § 5 cyt. rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. powinna być oceniana możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej tej części nieruchomości, która nie była funkcjonalnie powiązana z tą częścią majątku, który był wykorzystywany do prowadzenia działalności rolniczej, a więc i nie mogła być przeznaczona na cele określone w dekrecie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt lc ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia art. 200 cyt. ustawy