IV SA 3834/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Asesor WSA Bogusław Cieśla (spr.), Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Anna Sokołowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi P. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. Znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia. I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] września 2002 r. wydanym w toku postępowania o wznowienie - na podstawie art. 152 § 1 i 2 kpa wstrzymał wykonanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. udzielającej P. P. pozwolenia na dobudowę do istniejącej piekarni budynku produkcyjnego wyrobu ciastek , nadbudowę pomieszczeń mieszkalnych nad częścią piekarni i sklepu wraz ze zmianą konstrukcji dachu na całości budynku . W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że w dniu [...] maja 2002 r. na wniosek K. i K. małżonków S. wznowiono postępowanie zakończone prawomocną decyzją z dnia [...] maja 2002 r. o pozwoleniu na budowę wyżej wskazanej inwestycji, bowiem małżonkowie S. - sąsiedzi inwestora nie brali udziału w postępowaniu jako strona. W toku wznowionego postępowania organ postanowieniem z dnia [...] czerwca 2002 r. nałożył na inwestora P. P. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów . Inwestor jednak obowiązku tego nie wykonał . Zdaniem organu we wznowionym postępowaniu zachodziło prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. o pozwoleniu na budowę i dlatego zasadnym było wstrzymanie jej wykonania . Zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę złożył P. P. i zarzucił , że we wznowionym postępowaniu nałożono na niego obowiązek przedłożenia zgody sąsiada na dokonanie dobudowy zakładu produkcji ciastek i nadbudowę budynku . Zdaniem skarżącego żądanie to było sprzeczne z brzmieniem § 12 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. gdyż wydanie pozwolenia w tym wypadku nie jest uwarunkowane zgodą sąsiadów . W ocenie skarżącego postanowienie o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę zostało wydane jako skutek braku zgody sąsiada i jako bezprawne powinno być uchylone . Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2002 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie . W uzasadnieniu wskazał , że zgodnie z art. 152 § 1 kpa organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzymuje na żądanie strony lub z urzędu wykonanie decyzji jeśli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Podniósł nadto , że zaskarżone wstrzymanie wykonania decyzji nie rozstrzyga o istocie sprawy czyli losie decyzji we wznowionym postępowaniu . Dodatkowo stwierdził , że wskazanie błędnej podstawy prawnej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie stanowi wady mogącej być przyczyną jego uchylenia . Inwestor P. P. wniósł w dniu [...] grudnia 2002 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002 r. który utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] września 2002 r. wstrzymujące wykonanie decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. o pozwoleniu na budowę . W uzasadnieniu wniosku wskazał , że podstawą wydania postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę było nie wykonanie obowiązku przedłożenia w postępowaniu wznowieniowym dokumentów dotyczących uzyskania zgody sąsiadów na budowę . Jednak było to żądanie pozbawione podstawy prawnej. W tej sytuacji wydanie postanowienia rażąco naruszało prawo . Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podniósł, że postanowienie to wydane zostało na podstawie art. 152 kpa . Organ zauważył , że wstrzymanie decyzji w trybie art. 152 § 1 kpa winno być traktowane jako środek ostateczny , oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej. W rozpatrywanym przypadku takie prawdopodobieństwo zachodziło skoro w wyniku wznowionego postępowania decyzja z dnia [...] stycznia 2002 r. o pozwoleniu na budowę została uchylona . We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. P. domagał się stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...] oraz Wojewody [...] wydanych w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. o pozwoleniu na budowę Powołał się ponownie na argument , iż podstawą wydania postanowienia było pozbawione podstawy prawnej żądanie przedłożenia zgody sąsiadów na rozbudowanie budynku piekarni . Nadto wskazał , że istotnie po wznowieniu decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona w dniu [...] marca 2003 r. ale w skutek jej zaskarżenia Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. uchylił to rozstrzygnięcie i odmówił uchylenia decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2002 r. udzielającej pozwolenia na budowę . Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając jako organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] września 2003 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2003 r. odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji . W ocenie organu Starosta [...] kierując się prawdopodobieństwem uchylenia decyzji pozwalającej na budowę we wznowionym postępowania wydał swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 152 §1 kpa . Wprawdzie stanowiska tego nie uzasadnił w sposób dostateczny ale takie uchybienie procesowe nie jest wadą nieważności z art. 156 § 1 kpa . Wobec faktu ,że postanowienie wojewody utrzymywało w mocy wydane w takich okolicznościach postanowienie organu I instancji to było one całkowicie zasadne i brak jest przyczyn do stwierdzenia jego nieważności. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie złożył P. P . Powtórzył argumenty wskazane we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowień Wojewody i Starosty [...] wydanych w przedmiocie wstrzymania decyzji o pozwoleniu na budowę to jest , iż podstawą wydania postanowienia było niezgodne z prawem żądanie przedstawienia dokumentów a zwłaszcza zgody sąsiadów na rozbudowę. W odpowiedzi na skargę organ powtórzył argumenty wskazane w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skargę należało uwzględnić jednak nie z przyczyn na które powoływał się skarżący . Przede wszystkim jako zasadne należy uznać stanowisko organu , iż postanowienie Starosty [...] z dnia [...] września 2002 r. wstrzymujące wykonanie decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. o pozwoleniu na budowę jako wydane w oparciu o art. 152 kpa nie było obarczone rażącym naruszeniem prawa . Z treści art. 152 § 1 k.p.a. wynika, że w przypadku zaistnienia przewidzianych w nim przesłanek wstrzymanie wykonania decyzji nie zależy od swobodnego uznania organu. Przeciwnie, jeśli zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, tzn. gdy istnieje przekonanie o zasadności przesłanek do wznowienia postępowania i gdy jednocześnie nie występuje przesłanka przedawnienia określona w art. 146 § 1 k.p.a., organ "wstrzyma", a zatem ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji dotychczasowej (porównaj wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 1998 r.sygn. II SA 1154/97 LEX nr 41348 ). W tej sprawie przekonanie organu o możliwości uchylenia decyzji objętej postępowaniem o wznowienie było usprawiedliwione . Wprawdzie jak słusznie zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uzasadnienie tego postanowienie było wadliwe to jednak nie mogło być to przyczyną stwierdzenie nieważności . W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano , że treść art. 152 § 1 kpa warunkuje wstrzymanie wykonania decyzji wykazaniem okoliczności wskazujących na występowanie w sprawie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W konsekwencji, zaniechanie przez organ wskazania w postanowieniu o wstrzymaniu wykonania decyzji tego rodzaju okoliczności nie czyni zadość zarówno art. 152 § 1, jak i art. 107 § 3 kpa. To niewątpliwe uchybienie procesowe postanowienia nie daje jednakże dostatecznej podstawy do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa ( wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 marca 1999 r. sygn. IV SA 474/97 LEX nr 46812 ). Tym niemniej zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego podlega uchyleniu albowiem organ odwoławczy działa nie tylko kasatoryjnie ale także jako organ merytoryczny i powinien w swoim rozstrzygnięciu uwzględnić zmieniony stan faktyczny . Jak wynika z chronologii dokumentów skarżący P. P. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonym od postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2003 r. wskazywał na uchylenie decyzji uchylającej pozwolenie na budowę wydanej we wznowionym postępowaniu . To obligowało organ odwoławczy do ustalenia czy istnieje przedmiot objęty postępowaniem o stwierdzenie nieważności . Postępowanie nieważnościowe zmierza bowiem do wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia dotkniętego wadą z art. 156 § 1 kpa a szczególny charakter kwestionowanego postanowienia powodował iż jego byt prawny był ograniczony czasowo . Dokonując oceny , czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności organ orzekający w tym zakresie powinien badać aktualny stan faktyczny . Gdyby bowiem okazało się że postanowienie straciło byt prawny wskutek rozstrzygnięcia jakie zapadło w postępowaniu wznowieniowym to brak było przedmiotu postępowania co skutkować musiało jego umorzeniem wobec bezprzedmiotowości . Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje , że w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia z dnia [...] września 2003 r. postanowienie Starosty [...] z dnia [...] września 2002 r. wstrzymujące wykonanie pozwolenia na budowę utraciło byt prawny co wpływało bezpośrednio na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. utrzymujące to postanowienie w mocy . Ta okoliczność spowodowała , że zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu albowiem treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie odpowiadała prawu . Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie . Ponadto na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt II wyroku.