IV SA 3850/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie WSA Wojciech Mazur, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Danuta Gorzelak-Maciak, po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2004 r. sprawy ze skargi S. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia niniejszego orzeczenia. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] lutego 2003 r., ustalającą jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości działki o nr ewid. [...], położonej w P. pomiędzy ulicami [...] a [...] spowodowanego uchwaleniem Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta P., (Uchwała Rady Miejskiej w P. z dnia [...] kwietnia 1998 r. Nr [...], opubl. w Dz.U. Woj., [...]z. Nr [...], poz.[...] z dnia [...] lipca 1998 r.). Opłatę tę ustalono w związku z faktem, iż po uchwaleniu planu S. U. dokonał zbycia tej działki na podstawie notarialnej umowy sprzedaży z dnia [...] października 2000 r. SKO uznało, iż skarżący zasadnie został obciążony wskazaną wyżej opłatą albowiem spełnione zostały warunki, o których mowa w art.36 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity - Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 z późn.zm.). Pod rządami poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzonego Uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy P. Nr [...] z dnia [...] marca 1985 r. (Dz.Urz.[...]. Nr [...] poz.[...] z 1985 r.) działka nr [...] znajdowała się na obszarze przeznaczonym pod uprawy rolne, stanowiące rezerwę dla zabudowy wielorodzinnej i usług po 1995 r., w świetle natomiast postanowień Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla miasta P., zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] kwietnia 1998 r. Nr [...], (opubl. w Dz. U. Woj., [...]. Nr [...], poz.[...] z dnia [...] lipca 1998 r.) znalazła się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową i usługową. Ewidentna zmiana statusu działki spowodowała wzrost jej wartości, co w związku ze zbyciem działki przez skarżącego obligowało Burmistrza Gminy P. do ustalenia opłaty w wymiarze 20% różnicy wartości działki przed i po uchwaleniu planu (art.36 ust.5 ustawy w związku z §98 uchwały zatwierdzającej plan). Wątpliwości w kwestii nakładów, jakie skarżący poczynił na nieruchomości zostały wyjaśnione w toku rozprawy administracyjnej, przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu [...] sierpnia 2003 r. Protokół rozprawy stwierdza, iż nakłady dokonane przez skarżącego wpłynęły na wartość działek nr [...], [...] i [...], natomiast nie wpłynęły na wzrost wartości działki nr [...]. Nakłady te poniesiono bowiem dopiero po sprzedaży działki nr [...] przez skarżącego. Za nakłady podlegające odliczeniu na podstawie art.36 ust.5 ustawy nie można uznać kosztów wykonania projektu osiedla, czy uzgadniania dokumentacji. Koszty te stanowią bowiem element ceny nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję wniósł S. U.. Skarga zarzuca organowi odwoławczemu niewyjaśnienie kwestii nakładów, jakie skarżący poczynił na nieruchomość oraz wadliwe przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. W ocenie skarżącego SKO nie wyjaśniło kwestii nakładów poniesionych przez niego w okresie pomiędzy uchwaleniem planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego a dniem zbycia nieruchomości (opłata partycypacyjna, koszt wykonania projektu osiedla, uzgodnienie dokumentacji - na łączną sumę 34.740 zł). SKO nie wskazało, co rozumie pod pojęciem "nakłady". Przy ustalaniu wysokości opłaty bezzasadnie odrzucono nakłady o wartości 60.470, 60 zł w postaci wybudowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej tylko dlatego, że uiszczenie przez skarżącego należności za wykonanie tych robót nastąpiło w dniu 25 października 2000 r. a zatem już po zbyciu nieruchomości. Daty uiszczenia tej należności nie można utożsamiać z datą poczynienia nakładu. Ustawa wymaga aby nakłady były "poczynione" a nie "opłacone" w okresie pomiędzy uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego a dniem zbycia nieruchomości. SKO nie odniosło się do zarzutów przedstawionych w pismach z dnia 10 czerwca i 16 września 2003 r., które należało potraktować jako uzupełnienie odwołania. Skarżący podniósł także, iż w sytuacji gdy po wniesieniu przez niego odwołania od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy zwrócił się do Burmistrza Gminy P. w piśmie z dnia 14 lipca 2003 r. wyłącznie o pisemne ustosunkowanie się do informacji i dokumentów wskazanych przez skarżącego, organ I instancji bezpodstawnie przeprowadził rozprawę administracyjną w trybie art.89 k.p.a. Organ I instancji mógł skorzystać z tej instytucji wyłącznie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym a nie odwoławczym. Niezależnie od powyższego protokół z rozprawy administracyjnej nie oddaje jej rzeczywistego przebiegu oraz bezpodstawnie formułuje oceny. W ocenie skarżącego organ II instancji de facto przeprowadził w całości postępowanie dowodowe, a nie postępowanie uzupełniające, co narusza zasadę dwuinstancyjności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić zarówno z przyczyn w niej wskazanych, jak też z przyczyn, które Sąd obowiązany był wziąć pod uwagę z urzędu. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie był bowiem związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270). Wbrew art.77§l i 107§3 k.p.a. żaden z organów orzekających w sprawie nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. Nie ustalono bowiem, czy wejście w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego P. istotnie spowodowało wzrost wartości działki [...], należącej do skarżącego (tę okoliczność Sąd podnosi z urzędu) oraz czy na działkę tę dokonano nakładów kwalifikujących się w świetle art.36 ust.5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 z późn.zm.), do ich uwzględnienia przy wymierzaniu opłaty. SKO a wcześniej organ I instancji uznały, iż w wyniku wejścia w życie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla miasta P., zatwierdzonego Uchwalą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] kwietnia 1998 r. Nr [...], (opubl. w Dz.U. Woj., [...]. Nr [...], poz.[...] z dnia [...] lipca 1998 r,) przeznaczenie nieruchomości skarżącego uległo zmianie z rolnego na mieszkaniowe. W ocenie Sądu wniosek taki nie jest oczywisty. Bezspornym jest bowiem, iż w dniu 3 kwietnia 2000 r., tj. w dniu zbycia nieruchomości przez skarżącego działka [...]znajdowała się na terenie oznaczonym w nowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...]. Funkcję tego terenu określa §53 planu, stosownie do treści którego "ustala się jako podstawowe przeznaczenie terenów: a) mieszkalnictwo o wszelkich formach wraz z usługami towarzyszącymi, b) usługi publiczne i komercyjne o charakterze ponadlokalnym, zwłaszcza w rejonie ulicy [...], w zakresie: handlu, administracji, rzemiosła, gastronomii". Z akt sprawy wynika jednakże, iż uzyskanie przez nieruchomość skarżącego charakteru działki przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniowo - usługową mogło nastąpić w dacie wcześniejszej. Pod rządami poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzonego Uchwalą Rady Narodowej Miasta i Gminy P. Nr [...] z dnia [...] marca 1985 r. (Dz.Urz.[...]. Nr [...] poz.[...] z 1985 r.), nieruchomość skarżącego znajdowała się bowiem w obszarze urbanistycznym przeznaczonym pod uprawy rolne, niemniej jednocześnie obszar ten stanowił rezerwę dla zabudowy wielorodzinnej i usług po 1995 r. (teren oznaczony symbolem [...] - "Tereny upraw rolnych stanowiące rezerwę dla zabudowy wielorodzinnej i usług po r. 1995. Niezbędna stwierdzona przez władze rolne zabudowa dla rolników mieszkalna i czasowa gospodarcza winny być realizowane jedynie wzdłuż istn. ułic. Należy maksymalnie ograniczyć dokonywanie podziałów terenów. " Organy orzekające w sprawie winny zatem rozważyć, czego z naruszeniem art.77§l i 107§3 k.p.a. nie uczyniły, czy po 1995 r. (czyli z dniem 1 stycznia 1996 r.) działka [...] znalazła się już na obszarze dopuszczalnej według planu zabudowy wielorodzinnej i usług i zatem, czy uchwalenie nowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. doprowadziło do zmiany przeznaczenia tej działki (wzrostu jej wartości). Żaden z organów nie wyjaśnił w zadawalającym stopniu kwestii nakładów poczynionych na nieruchomość. Zgodnie z art.36 ust.5 ustawy "opłatę, o której mowa ust.3 pomniejsza się o zwaloryzowaną wartość nakładów poniesionych przez właściciela nieruchomości w okresie pomiędzy uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a dniem zbycia nieruchomości, jeżeli nakłady te miały wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości". Organy orzekające w sprawie były zatem zobowiązane ustalić, czy na działce [...] dokonano nakładów, o których mowa powyżej, w tym w szczególności odnieść się do obszernych wyjaśnień skarżącego, złożonych przez niego w toku postępowań przed organami obu instancji. Nie można przy tym zaprzeczyć, iż kwestia ewentualnych nakładów poczynionych przez skarżącego na działkę [...] wykazuje pewien stopień skomplikowania. Wzięcia pod uwagę wymaga okoliczność, iż nakłady, jakie poczynił skarżący odnosiły się do całej nieruchomości objętej księgą wieczystą [...], z której to nieruchomości wydzielono dopiero działkę [...]. Wyjaśnić należałoby zatem, czy skarżący dokonał wydatków związanych z przygotowaniem lub też wykonaniem robót, dotyczących działki [...] i czy wydatki te można, ze względu na ich charakter, uznać za nakłady w rozumieniu art.36 ust.5 ustawy. Powyższe okoliczności sprawy w zestawieniu z daleko idącymi żądaniami skarżącego wymagały przeprowadzenia szczegółowych analiz, w tym przede wszystkim szczegółowego zweryfikowania twierdzeń skarżącego. Powyższe winno znaleźć swoje właściwe odzwierciedlenie w uzasadnieniach rozstrzygnięć I i II instancji. Wymóg ten nie został jednakże spełniony. Podczas gdy w orzeczeniu pierwszoinstancyjnym brakuje jakiegokolwiek odniesienia się do kwestii nakładów, w orzeczeniu drugoinstancyjnym zagadnieniu temu poświęcono zaledwie jeden akapit. Lakonicznie stwierdzono w nim, iż nakłady dokonane przez skarżącego nie wpłynęły na wartość działki [...] albowiem nakłady te poniesiono po zbyciu działki przez skarżącego. Powyższe, jak należy przypuszczać, koresponduje z pismem Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2003 r., stwierdzającym m.in., iż "udokumentowane nakłady poniesione przez P. U. w dniu 25 października 2000 r. na kwotę 60 470, 60 zł (...) i w dniu 2 lipca 2001 r. na kwotę 17 548, 00 zł (...) nie wpłynęły na wzrost wartości nieruchomości ozn.nr [...] zbytej w dniu 5października 2000 r., ponieważ transakcja została dokonana przed datą świadczącą o poniesieniu w/wym. nakładów". W świetle twierdzeń skarżącego, iż wskazane wyżej daty są jedynie datami uiszczenia należności za wykonanie robót, organ odwoławczy winien był jednoznacznie wyjaśnić, czy w jego ocenie nakłady, o których mowa powyżej nie zwiększyły wartości działki (co należałoby jednak wykazać w przypadku, gdyby roboty te w dacie sprzedaży były wykonane a jedynie nieopłacone), czy też, że nie zostały poniesione w wymaganym ustawą okresie (organ winien był w takim razie wyjaśnić, w jaki sposób rozumie termin "nakłady poniesione" użyty w art.36 ust.5 ustawy). Również w niewystarczający sposób uzasadnił organ II instancji niemożność zaliczenia do nakładów, o których mowa art.36 ust.5 ustawy, kosztów wykonania projektów osiedla, czy uzgodnienia dokumentacji. Organ ograniczył się bowiem do enigmatycznego stwierdzenia, iż koszty te "stanowią element ceny nieruchomości". Ponadto zgodzić należy się ze skarżącym, iż organ I instancji, wezwany przez organ odwoławczy jedynie do ustosunkowania się do zarzutów odwołania, nie był umocowany do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 par.l pkt 1 lit.c, art.152 oraz art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) w związku z art.97 ust.l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -przepisy wprowadzające ustawę -prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).