IV SA 3860/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Protokolant Sylwia Mackiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. IV SA 3860/03 UZASADNIENIE Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 1995r. wydaną z up. Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] na podstawie art. 104 kpa, art. 34 ust. 4 i art. 33 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, zatwierdzono projekt budowlany budynku mieszkalnego nr IV w osiedlu mieszkalnym T., stanowiący integralną część decyzji i zezwolono na budowę murowanego wielorodzinnego budynku mieszkalnego nr IV z usługami w parterze w osiedlu "[...]" pow. zabudowy. - 2.045 m2, pow. użytk.-7.720 m2, w tym pow. usł.-handlowej -1.335,7, kub. - 13.820 m3, ii. mieszkań 92 szt., na terenie nieruchomości przy [...] z zachowaniem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu określonych w planie realizacyjnym zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...] września 1993r. Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 1997r. wydaną z up. Wojewody [...] stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] listopada 1995r. Nr [...] wydanej z up. Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]. Decyzją znak: [...] z dnia [...] lutego 1999r. wydaną z up. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. oraz art. 158 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1997r. Nr [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, iż decyzją z dnia [...] maja 1997r. stwierdzono z urzędu nieważność decyzji z dnia [...] listopada 1995r. z uwagi na to, iż decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego przedmiotowej inwestycji wydana została w dniu [...] września 1993r., a decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę spornego budynku zapadła dopiero w dniu [...] listopada 1995r. W ocenie organu fakt, iż decyzja z dnia [...] listopada 1995r. nie została poprzedzona ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przesądził o zaistnieniu rażącego naruszenia prawa i spowodował konieczność usunięcia tej decyzji z obiegu prawnego. Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lutego 1999r. wystąpiła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]. Decyzją znak: [...] z dnia [...] marca 1999r. wydaną z up. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, odmówiono uchylenia decyzji z dnia [...] września 1999r. W uzasadnieniu powyższej decyzji podtrzymano stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 1999r. Nadto stwierdzono, iż fakt realizacji przedmiotowej inwestycji nie powoduje zaistnienia skutków nieodwracalnych, można tu mówić o w pełni odwracalnych skutkach faktycznych unieważnionej decyzji z dnia [...]listopada 1995r. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia w ocenie organu administracji zmiany decyzji z dnia [...] lutego 1999r. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 czerwca 2001r. uchylił zaskarżona decyzję. Sąd wskazał, że z uwagi na brak wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] maja 1997r. wydanej przez Wojewodę [...], decyzja ta uzyskała przymiot decyzji ostatecznej. Prowadzona w obecnym postępowaniu weryfikacja decyzji z dnia [...] maja 1997r. może być jedynie oparta o badanie, czy nastąpiło zaistnienie jednej z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Odnośnie zawartego w skardze stwierdzenia, iż skarżąca spełniała i nadal spełnia warunki do uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu Sąd podkreślił, iż dla uzyskania decyzji opartej na art. 32 ustawy Prawo budowlane, konieczne jest posiadanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczność, że określony podmiot spełnia warunki dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy takiej decyzji jest faktycznie brak - pozostaje bez znaczenia . Sąd wskazał, że nie można też wbrew zarzutom skargi postawić organom administracji zarzutu naruszenia art. 7 kpa i art. 9 kpa., poprzez brak udzielenia stronie właściwej informacji przed wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 1995r., albowiem w treści decyzji z dnia [...] września 1993r. doręczonej skarżącej zawarto informację dotyczącą sytuacji, w jakiej decyzja ta traci ważność. Ponadto zdaniem Sądu za nieuzasadniony trzeba też uznać zarzut skargi powołujący się na wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych decyzją o pozwoleniu na budowę i wyprowadzających z tej decyzji negatywną przesłankę dla stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993r. HI AZP 23/93 (OSNC z 1994 r. Nr 5 poz. 108), w której wyrażony został pogląd, że zrealizowanie inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie zyskała aprobaty w orzecznictwie i doktrynie. Wymieniona uchwała stanowi wyłącznie jedną z wykładni art. 156 § 2 kpa i wiązała wyłącznie skład orzekający w sprawie, w której została wydana. Wykonanie robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę należy zaliczyć do zdarzeń faktycznych, a nie do skutków prawnych. Błędny jest też, zdaniem Sądu pogląd zawarty we wniesionej skardze, iż zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą uzasadniająca wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Zauważyć należy, iż decyzja z dnia [...] lutego 1999r. i decyzja z dnia [...] marca 1999r. wydane zostały przez naczelny organ administracji państwowej tj. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Obie decyzje wyżej wskazane wydane zostały przez jeden organ, a wobec tego nie zachodzi tu sytuacja wskazana w art. 24 § 1 pkt 5 kpa., który to przepis mówi o "pracowniku niższej instancji". Podkreślić przy tym należy, iż art. 127 § 3 kpa wymaga "odpowiedniego", a nie bezpośredniego stosowania przepisów dotyczących odwołań. W ocenie Sądu zasadny jest natomiast zarzut skargi odnoszący się do pominięcia w toku postępowania niniejszego tego, iż nastąpiło wydanie decyzji w dniu [...] grudnia 1996r. Fakt wydania decyzji z dnia [...] grudnia 1996r., na podstawie, której uchylono w części decyzję z dnia [...] listopada 1995r. jest o tyle istotny, iż wydanie tej decyzji nastąpiło przed wydaniem decyzji z dnia [...] maja 1997r. Sąd wskazał, że orzekając w niniejszej sprawie organ administracji pominął decyzję z dnia [...] grudnia 1996r., a z uwagi na brak jakichkolwiek ustaleń w odniesieniu do tejże decyzji, brak wskazania czy jest ona ostateczna, czy pozostaje w obrocie prawnym, etc. powoduje, że nie jest też możliwe przeprowadzenie badania legalności zaskarżonej decyzji w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tym aspekcie sprawa nie została należycie wyjaśniona, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zasad przewidzianych w art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2003r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) po ponownym rozpatrzeniu wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z dnia [...] lutego 1999r, o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 1999r. znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1997r., Nr [...], znak: [...], w której organ stopnia wojewódzkiego stwierdził z urzędu nieważność decyzji działającego z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] listopada 1995r., Nr [...], znak: [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego Nr IV, wchodzącego w skład osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego [...]utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 1999 roku, znak: [...] W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że u podstaw jego decyzji z dnia [...] lutego 1999 roku, znak: [...], znalazła się okoliczność, że stanowiąca przedmiot wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] o stwierdzenie nieważności decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1997 roku, Nr [...], znak: [...], odpowiadała obowiązującym w dacie jej podejmowania przepisom prawa. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...], o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 1999 roku, w związku z w/w wyrokiem NSA organ wskazał, że w myśl przepisu art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, z późn. zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wobec wyraźnego, niedorozumianego stanowiska Sądu, przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające w zakresie wskazanym w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Postępowanie to wykazało, że omawiana decyzja nadal występuje w obiegu prawnym i jest to decyzja ostateczna. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego okoliczność jej istnienia w niczym nie uchybia dopuszczalności stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji działającego z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego [...] Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] listopada 1995 roku, Nr [...], znak: [...]. W istniejącym stanie prawnym zachodzi jedynie konieczność eliminacji omawianej decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1996 roku, Nr [...], znak: [...], w drodze odrębnego postępowania, do czego właściwym jest organ stopnia wojewódzkiego. W tych okolicznościach, zdaniem organu brak było podstaw do stwierdzenia nieważności, a tym samym uchylenia własnej decyzji z dnia [...] lutego 1999r., znak: [...], w której organ odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W toku niniejszego postępowania sądowego Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że decyzją z dnia [...] marca 2001r. Nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność wyżej opisanej decyzji z dnia [...] grudnia 1996r. nr [...]. W skardze z dnia 8 października 2003r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003r. znak: [...] (wyżej opisanej). W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że decyzją z dnia [...] grudnia 1996r. nr [...] uchylona została częściowo decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1995r. W tych warunkach postępowanie o stwierdzenie jej nieważności było częściowo bezprzedmiotowe. Zdaniem skarżącej do czasu wyeliminowania z prawnego obrotu decyzji nr [...] brak jest możliwości orzekania w przedmiocie nieważności decyzji nr [...]. W ocenie skarżącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1997r. nr [...] winno ulec zawieszeniu do czasu ostatecznej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1996r. nr [...] bądź zakończyć się stwierdzeniem nieważności w/w decyzji Wojewody. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wcześniej prezentowaną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa a w takim właśnie zakresie możliwa jest sądowa kontrola (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 153 poz. 1269). W niniejszej sprawie organ rozpoznając sprawę kierując się wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalił, że w dacie, kiedy zapadła decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1997r. nr [...] stwierdzająca z Urzędu Rejonowego w [...] Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] listopada 1995r. nr [...] istniała w obiegu decyzja z dnia [...] grudnia 1996r. Burmistrza Gminy [...] nr [...]. Zdaniem organu okoliczność ta nie uchybia dopuszczalności stwierdzenia nieważności w/w decyzji z dnia [...] listopada 1995r. Sąd ustalił, że wyżej opisana decyzja z dnia 20 grudnia 1996r. została wyeliminowana z obiegu decyzją Wojewoda [...] z dnia [...] marca 2001r. nr [...]. Należy wskazać, że postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym. Zmierza do wyeliminowania z obrotu decyzji dotkniętej wadą nieważności. Stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji przewidzianej w art. 16 § 1 kpa. W związku z tym stwierdzenie nieważności może nastąpić tylko w przypadkach ściśle określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, które taksatywnie wylicza przepis art. 156 § 1 kpa. Zdaniem Sądu zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 1999r., którą z kolei odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1997r. przyjmując, że nie jest obarczona żadną z wad nieważności opisanych w dyspozycji art. 156 kpa. W ocenie Sądu w realiach niniejsze sprawy organ zasadnie przyjął, że kontrolowana w trybie nieważnościowym w/w decyzja Wojewody [...] z dnia 27 maja 1997r. nie jest obarczona wadą nieważności.- wadą rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa nie jest każde naruszenie a tylko jego kwalifikowana postać. Chodzi o takie naruszenie prawa w wyniku, którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z gruntu widzenia praworządności. W okolicznościach niniejszej sprawy zasada praworządności znalazła pełne odzwierciedlenie. Dla jej ochrony stwierdzono nieważność decyzji z up. Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] listopada 1995r., decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 1997r. oraz stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 1996r. nr [...] z up. Burmistrza Gminy [...] decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2001r. nr [...]. Ta ostatnia decyzja jest decyzją ostateczną. Okoliczności związane z doręczeniem jej skarżącej Spółdzielni pozostają bez wpływu na niniejsze postępowanie. Ewentualnie mogą stanowić przesłankę wznowieniową. Należy zauważyć na marginesie, że dotychczas Spółdzielnia tego trybu wznowieniowego nie uruchomiła, chociaż brak doręczenia decyzji i jej treść są znane pełnomocnikowi Spółdzielni od kilku miesięcy. Mając na uwadze powyższą argumentację Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).