IV SA 3891/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia WSA Małgorzata Miron Asesor WSA Tomasz Wykowski ( spr.) Protokolant Ewa Oleksiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego w S. z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję. IV SA 3891/03 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2003 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta M. z dnia [...] czerwca 2003 r., znak [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie naziemnej stacji tankowania auto-gazu i pawilonu handlowo-socjalnego przewidzianej do realizacji w M. na działce nr ewid. [...] położonej przy ulicy [...] róg ulicy [...]. Zaskarżona decyzja SKO zapadła po rozpoznaniu odwołania od decyzji Burmistrza Miasta M. i z dnia [...] czerwca 2003 r., wniesionego przez inwestora – P. W. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M., w związku z czym pozytywne rozpatrzenie wniosku P. W. o ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania nie jest możliwe w świetle art.46a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity - Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 z późn.zm.). Z postanowień miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta M., uchwalonego uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w M. z dnia [...] grudnia 1988 r. (Dz.Urz. [...] z 1989 r., poz.1) i zmienionego późniejszymi uchwałami wynika, iż teren inwestycji – działka [...] położona przy ulicy [...] róg ulicy [...] w M. znajduje się w Obszarze Jednostki B – zachodnia, gdzie funkcją wiodącą jest budownictwo mieszkaniowe niskiej intensywności (jednorodzinne). Na obszarze tym dopuszcza się obiekty handlowe i usługowe wbudowane i na wydzielonych działkach, o ile nie kolidują z funkcją podstawową i wymogami sanitarnymi. W obrębie wskazanego wyżej obszaru działka [...] znajduje się jednak na terenie oznaczonym na planie [...]. Dla obszaru inwestycji funkcja usługowa została zatem w planie doprecyzowana w ten sposób, że usługi handlu muszą być połączone z mieszkaniami. Nie można tej funkcji rozszerzyć i zastosować zapisów dotyczących całego Obszaru Jednostki B – zachodnia, skoro dla terenu inwestycji przewidziano w sposób precyzyjny jego przeznaczenie. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób jednoznaczny wskazują możliwości realizacyjne na omawianym terenie oraz zakazy, co oznacza, iż wszystkie inne rozwiązania, nie wynikające wprost z planu są niedopuszczalne. Planowana przez inwestora stacja tankowania auto-gazu jest niezgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, stąd decyzja organu I instancji, odmawiająca ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu była prawidłowa. Skargę na powyższą decyzję złożył P. W. podnosząc, iż planowana przez niego inwestycja byłaby zgodna z nowym planem zagospodarowania przestrzennego M., który z nieznanych przyczyn nie wszedł w życie z dniem [...] stycznia 2003 r. Opóźnienie w wejściu w życie nowego planu spowodowało, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu został rozpatrzony na podstawie starego planu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić, niemniej z przyczyn innych niż w niej wymienione a które Sąd obowiązany był wziąć pod uwagę z urzędu. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest bowiem związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270). Wbrew art.7, 77§1 i 107§3 k.p.a. organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Wskazane wyżej naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji zaskarżoną decyzję SKO należało uchylić. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie administracyjnego prawa procesowego podkreśla się, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji (vide: m.in. wyroki NSA z dnia 11 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2498/98, LEX nr 48645 oraz z dnia 22 marca 1996 r., sygn.akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997 Nr 1, poz.35; B. Adamiak i J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2004 str.592). W konsekwencji powyższego obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. było dokonanie oceny, czy w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do pozytywnego rozpatrzenia wniosku P. W. z dnia 18 czerwca 2003 r. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, złożonego pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity - Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 z późn.zm.). W pierwszej kolejności organ zobowiązany był do ustalenia, jakie przeznaczenie posiada teren inwestycji w planie zagospodarowania przestrzennego miasta M., uchwalonym uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1988 r. (Dz.Urz. [...] z 1989 r., poz.1) i zmienionym późniejszymi uchwałami. W ramach powyższego organ odwoławczy przyjął, iż teren ten oznaczony jest symbolem [...]. Organ nie wziął jednakże pod uwagę, iż wprawdzie funkcję tę – w odniesieniu do Obszaru Jednostki B – Zachodnia - wymienia wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niemniej w świetle znajdującego się w aktach sprawy wyrysu z planu teren inwestycji znajduje się obszarze o symbolu B2–UH. Taką też funkcję terenu inwestycji wskazano w decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy nie tylko nie ustosunkował się do kwalifikacji terenu dokonanej przez organ I instancji ale i nie wyjaśnił przyczyn rozbieżności zachodzącej pomiędzy wypisem a wyrysem z planu. Wyjaśnienie powyższej kwestii należy uznać za istotne albowiem symbol "UH" może sugerować (odmiennie niż "M/UH") wyłącznie funkcję usługowo – handlową (bez konieczności łączenia jej z funkcją mieszkaniową), co mogłoby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy nie wykazał także, czy w dacie, w której orzekał, dla terenu inwestycji istotnie obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta M. uchwalony w dniu [...] grudnia 1988 r. Należy podkreślić, iż organy obu instancji oceniały zgodność planowanej inwestycji z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał w dniu 1 stycznia 1995 r. Z art.67 ust.1 i 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity - Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 z późn.zm.) wynika, iż plan taki zachowywał swoją ważność po dniu 31 grudnia 2002 r. tylko w razie łącznego spełnienia się dwóch warunków. Do dnia 31 grudnia 2002 r. winno było zostać uchwalone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz winno było nastąpić przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany. Organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy warunki te zostały spełnione w niniejszej sprawie. Za wyjaśnienie tej kwestii nie można uznać ogólnikowego stwierdzenia organu, iż "W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że dla terenu, na którym położona jest działka nr [...] przy ul. [...] róg ul. [...] w M. – obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego". Z kontekstu całego uzasadnienia decyzji, w którym nie wspomniano o regulacji zawartej w art.67 ust.1 i 1a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wynika bowiem, iż obowiązywanie planu organ wywodzi wyłącznie z faktu jego uchwalenia, nie zaś z faktu spełnienia się przesłanek warunkujących przedłużenie jego mocy obowiązującej. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 par.1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) w związku z art.97 ust.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271).