IV SA 3903/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak ( spr.), , Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2005 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2003r. znak [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. IV S.A. 3903/03 Uzasadnienie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2003r. na podstawie art.160 par.1,3 i 4 ustawy kodeks postępowania administracyjnego w związku z ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2002r. stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] grudnia 1998r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, po rozpatrzeniu wniosku inwestorów w/w budynku J. i M. B.o przyznanie odszkodowania orzekł o przyznaniu na rzecz wnioskodawców J. i M. B. odszkodowania w wysokości 178.720,00 zł od Gminy C. Wniosek o stwierdzenie powyższej decyzji na podstawie art. 156 par.1 pkt 2 kpa wniósł Burmistrz Miasta C. podnosząc, iż Wojewoda [...] orzekając odszkodowanie tylko od Gminy C. nie wziął pod uwagę zapisów art.32 ust.2 pkt.4 i art.35 ust.1 pkt.2 i ust.2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Ma to wpływ na zakres odpowiedzialności deliktowej i kontraktowej projektanta oraz wysokość ewentualnej odpowiedzialności Gminy z uwagi na solidarną odpowiedzialność sprawców szkody. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2003r., na podstawie art.105 par.1 kpa umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2003r. W uzasadnieniu tej decyzji podał, iż organ administracji jest obowiązany wydać decyzję o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. Organ wskazał, iż w związku z faktem, iż po wszczęciu postępowania nieważnościowego zawiadomieniem z dnia 19 maja 2003r., uznał, iż wnioskodawcy Burmistrzowi Miasta C. nie przysługuje status strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art.28 kpa, to dlatego należało umorzyć postępowanie z przyczyn podmiotowych. Uzasadniając brak przymiotu w strony w tym postępowaniu wnioskodawcy, naczelny organ nadzoru podał iż Burmistrz Miasta C. występuje w niniejszej sprawie w charakterze podmiotu administrującego, a nie administrowanego, bowiem to on wydał decyzję z dnia [...].12.1998r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą małż. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Brak legitymacji do wystąpienia przez Burmistrza Miasta C. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji daje podstawę do organowi do zastosowania art.105 par.1 kpa i umorzenia postępowania. Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpiła Gmina C. reprezentowana przez Burmistrza Miasta C. podnosząc, iż jako jednostka samorządu terytorialnego legitymuje się interesem prawnym w tym postępowaniu, gdyż w wyniku zaskarżonej decyzji Wojewody [...]na niej ciąży obowiązek wypłacenia odszkodowania. Powołując się na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 20 marca 2000r. ONSA 2000/3/95 oraz wyrok NSA z dnia 31 maja 1982r. sygn.akt II S.A. 763/82 skarżący wskazał, że jeśli organ gminy nie jest powołany do rozstrzygnięcia danej sprawy, a sprawa dotyczy praw i obowiązków gminy wówczas ma przymiot strony postępowania. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie, w której o odszkodowaniu orzeka wojewoda a podmiotem zobowiązanym jest wójt gminy. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2003r. na podstawie art.138 par.1 pkt.1 kpa i art.127 par.3 kpa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2003r. podtrzymując dotychczasową argumentację, iż Burmistrz Miasta C. nie ma legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2003r. W skardze na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina C. wniosła o jej uchylenie podnosząc, iż w świetle uchwały składu 7 sędziów z dnia 20 marca 2000r. NSA OPS 19/99, Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego legitymuje się interesem prawnym w tym postępowaniu, gdyż w wyniku zaskarżonej decyzji na niej ciąży obowiązek wypłacenia odszkodowania. Zdaniem skarżącego do błędnego stanowiska doszło w wyniku niezrozumienia istoty sprawy bowiem w niniejszym postępowaniu nie chodzi o odwołanie od decyzji orzekającej o odszkodowaniu na rzecz J. i M. B. lecz o uruchomienie postępowania w celu weryfikacji decyzji o odszkodowaniu w trybie nadzwyczajnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, ale z innych przyczyn niż w niej podano. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały wydane z naruszeniem art.157 par.3 kpa oraz art.7 i 77 kpa, co ma istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie umorzono postępowanie nieważnościowe na podstawie art.105 par.1 kpa, ponieważ organ uznał, iż Burmistrz Miasta C. nie ma interesu prawnego, a więc nie przysługuje mu przymiot strony w rozumieniu art.28 kpa do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Wojewody [...]. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa). Przy tym nie ma tu zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 kpa, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ stosownie do postanowień zawartych w art. 157 § 3 k.p.a. ("odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji") wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie tego przepisu orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie - por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1998, s. 829. Reasumując, jeśli organ w niniejszym postępowaniu wyjaśniającym doszedł do przekonania, że podmiot żądający stwierdzenia nieważności danej decyzji , nie ma legitymacji strony w tym postępowaniu, to był zobowiązany na podstawie art. 157 par.3 kpa wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, a tymczasem z tego powodu na podstawie art.105 par.2 kpa umorzył postępowanie nieważnościowe jako bezprzedmiotowe, naruszając w ten sposób dyspozycję wskazanego art.157 par. 3kpa. Naruszenie tego przepisu prawa procesowego ma istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Wojewody [...] uznał, iż wnioskodawcą jest Burmistrz Miasta C. Wprawdzie Burmistrz nie określił ekspressis verbis, że wniosek składa w imieniu Gminy, ale treść tego wniosku a treść odwołania już wprost wskazywała, że Burmistrz występuje w imieniu Gminy a nie w imieniu własnym. Błędnie w związku z tym organ odwoławczy ocenił, iż stroną składającą wniosek o stwierdzenie nieważności jest Burmistrz, a nie Gmina C. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gmina posiada osobowość prawną i jako osobie prawnej przysługują jej określone prawa majątkowe, jest też podmiotem prawa publicznego. W tym też zakresie naczelny organ nadzoru budowlanego winien ocenić legitymację Gminy C. w niniejszym postępowaniu nieważnościowym , czego z naruszeniem art. 7 i 77 § l kpa nie uczynił błędnie przy tym określając wnioskującego o stwierdzenie nieważności jako Burmistrza i oceniając jego interes prawny w niniejszej sprawie, a nie Gminę C. reprezentowaną przez jej Burmistrza. Rozpatrując ponownie sprawę organ weźmie po uwagę, iż stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W warunkach sprawy nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Wojewody [...] orzekające o przyznaniu odszkodowania od Gminy C. na rzecz J.i M.B. dotyczy gminy jako osoby prawnej. Na gminę został bowiem nałożony obowiązek wypłaty odszkodowania. Organ winien ocenić, czy ta decyzja dotyczy jej interesu prawnego biorąc pod uwagę, iż w sprawach z zakresu administracji publicznej dotyczących prawa budowlanego, rozpatrywanych przez organy rządowej administracji ogólnej, z reguły gminie nie przysługuje przymiot strony. Jedynie wyjątkowo tego rodzaju decyzje mogą dotyczyć interesu prawnego gminy. Generalnie zatem w sprawach indywidualnych osób trzecich z zakresu administracji publicznej, rozpatrywanych przez rządowe organy administracji, gminie nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., chyba że zakres rozstrzygnięcia obejmuje sferę interesu prawnego gminy, co w sprawie nie zostało wyjaśnione. Ponieważ organ orzekający w sprawie nie poczynił żadnych ustaleń w/w zakresie Sąd nie odniósł się do zarzutów skargi sprowadzających się do twierdzenia, iż skarżący, właśnie Gmina C., ma interes prawny w niniejszym postępowaniu. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.145 par.1 ust.1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz.1270/ w zw. z art.97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz.1271, nr 240, poz. 2052; z 2003r. nr 124, poz.1153/ orzekł jak w wyroku. Na podstawie art.152 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.